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新《民促法》实践落后于预期,民办学校何去何从?

放大字体  缩小字体 发布日期:2017-11-14  来源:经济观察报  作者:吴秋婷  阅读数:418

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核心提示:11月7日,新《民办教育促进法》(以下简称新《民促法》)正式迎来修订通过一周年的日子,此刻,距离它正式实施已两月有余。然而,这部以民办学校分类管理改革为核心的法律,却没有带来预想中的结果成为民办教育的历史转折点。目前也仅有安徽、辽宁两个省份发布了指导意见稿,且政策的整体实施情况落后于预期。在分类管理制度

11月7日,新《民办教育促进法》(以下简称“新《民促法》”)正式迎来修订通过一周年的日子,此刻,距离它正式实施已两月有余。

然而,这部以民办学校分类管理改革为核心的法律,却没有带来预想中的结果——成为民办教育的历史转折点。目前也仅有安徽、辽宁两个省份发布了指导意见稿,且政策的整体实施情况落后于预期。在分类管理制度具体实施细则尚未明晰的过渡阶段,观望仍是目前民办学校的普遍态度。

新旧之变

新《民促法》的出台,第一次明确了民办学校与民办学校教师的法律地位,纳入教师的管理范围,强调了营利性和非营利性民办学校进行分类管理,新政的出台无疑为中国民办教育注入了一针强心剂。

尽管每一项重要政策的出台对于我国民办教育而言都会显现巨大的影响,但是在具体执行层面却表现得步履维艰。

“新《民促法》中的分类管理制度最早是从2010年开始酝酿,去年才正式颁布。中间经历了一个漫长曲折的历程,因为专家们的意见难以统一。”北京华樾教育研究院副院长陈长河向记者回忆道。

陈长河是浙江温州民办教育综合改革文件的主要起草人,曾在2015年参与国家新《民促法》的修订。据他回忆,在《民促法》修订过程中,专家们对分类管理制度的争议主要集中在三个问题上:什么是非营利性民办学校、义务教育阶段能否设立营利性民办学校、分类管理改革是否设定过渡期。

在旧《民促法》中,非营利民办学校被定义为“民办非企业”法人单位,允许获得合理回报。修订后的法律则不再出现“合理回报”的字眼,并规定“非营利民办学校”不能获得办学收益和办学结余。“当时有一部分人认为这样划分会导致民办教育倒退,另一部分人则认为按照国际惯例,‘非营利’就是没有回报。”陈长河说。

分类管理是新旧《民促法》的核心之变。在原来的《民促法》中,由于民办学校长期以来的公益性办学导向,所有民办学校都被视作“非营利性”属性,并且可以获得合理回报。

然而,究竟何为“合理回报”?民办学校的法人属性和产权归属是什么?这些问题都处于模糊的地带。

在旧《民促法》中,民办学校陷入“非驴非马”的尴尬境地,新《民促法》的最大目标便是给予民办学校清晰的身份地位,取消“合理回报”制度,确立“分类管理”制度。

而在专家们一轮轮的争执过后,“能否获得办学收益与办学结余”被确定为营利与非营利民办学校的划分标准。“合理回报”——这一介乎“营利”与“非营利”之间的产物也正式退出历史舞台。并且,新《民促法》规定,义务教育阶段不得设立营利性质的民办学校。

未来,在新《民促法》真正落地后,民办学校需要重新选择法人属性,进行财务清算、组织变革,财政、税收、土地等方面的扶持与奖补政策也会发生相应的改变。对于民办学校而言,重新登记无异于“伤筋动骨”。

正是因为分类管理改革牵涉到各方利益,是民办教育政策的一次重大调整。在国家层面,新《民促法》并没有设定统一的过渡期。陈长河解释道:“当时因为担心设定统一的过渡期,会对民办学校造成政策性恐慌,最终决定将过渡期的设置权交与地方政府。一方面,分配管理改革是一个烫手的山芋;另一方面,中国地域差异太大,不能一刀切。”

民办学校何去何从

配套政策的不完善让这部法律陷入无法落地的尴尬处境,民办教育领域对该法争议的声音也依然普遍存在。

陈长河说:“新《民促法》修订初期,许多民办学校都有一个疑惑,那就是想分类管理是不是要资产充公。”实际上,在地方具体实施细则正式公布前,民办学校中仍然有着这样的忧虑。

新纪元教育集团董事长陈伟志表达了他的担忧,从教育工作者的角度来讲,我们会思考这部法律是不是来的早了些,担心它能否促进民办教育整体的发展。尤其是在具体财务管理制度仍不明朗的情况下。据他介绍,身边许多民办教育领域的朋友也有类似的担忧。

然而,久宇思国际教育创始人罗莎则表达了不同的观点:“民办教育正是一个需要新民促法的阶段。近几年,国际民办学校数量疯涨,进入资本市场的国际民办学校也大幅增加,但是国家的管理规范一直不清晰。”

这种对新《民促法》评价不一的现状也反映在了全国民办教育研究联盟副秘书章露红的调研报告中。作为浙江省民办教育文件起草者之一,在新《民促法》出台后,她与团队在浙江省内做了多次调研。新近的调查结果显示,“举办者对分类管理法律精神的理解和预案仍存有较大差异”。

章露红介绍,有的举办者对选择策略和发展预期已有清晰考虑,甚至能给出多种应对方案。有的举办者,还不能充分理解分类管理的重要意义和基本的政策框架,在民办教育公益性和营利性的关系、非营利性民办学校和高收费的关系等基本问题上,“许多人还认识模糊、存有分歧”。

尽管如此,民办学校分类管理时代的到来已成为不争的事实,除了义务教育阶段民办学校外,大多数民办学校面临着如何选择的问题。分类管理改革不仅意味着民办学校需重新登记,还意味着相关的收费、税收以及政府扶持政策都会发生变化。

例如在税收政策方面,非营利性民办学校与公办学校享有同等待遇,而营利性民办学校作为企业法人,需要缴纳企业所得税。同时,登记为营利性民办学校后,民办学校原本在土地等方面享有的扶持政策都会有所缩减。

罗莎正在与国内某知名高校合作开展一项关于新《民促法》的研究课题,她注意到,民办学校办学初衷不同,选择态度也各不相同。“一些民办学校董事长有教育情怀,办学是否赚钱并不重要,他们明确提出将申请非营利。但绝大多数企业家是逐利者,看到教育的风口,想通过教育做资产打包上市,他们对于如何登记的问题会比较焦虑。”

陈伟志算过一笔账:“选择登记为营利性质后,办学成本要增加30%以上。”民办学校需要在税负、营收方面重新进行考量。然而,对于未来希望走资本化运作道路的企业而言,产权自由、定价自主依然使营利性登记散发出极强的诱惑力。

广东、湖北、甘肃等地的研究机构和地方教育行政部门做过摸底调查,结果显示举办者的“营—非”选择意愿因地方民办教育发展水平和政策环境呈现出差异性。比如广东当代民办教育研究院的一份调查,57%的举办者倾向于选择或支持设立营利性民办学校。

而据湖北省的摸底调查,民办本科高校(含独立学院)中倾向选择非营利性的占75%,民办高职占90%,民办中职占33.3%,民办普通高中占50.5%,民办幼儿园占50.4%,民办非学历机构占28.9%。

身份之惑

与此同时,实施细则不明也使得民办学校陷入了身份之惑。新增的学校无法按照旧有的“民营非企业”身份进行登记,若遵照9月1日后施行的新《民促法》,相关部门却又缺乏操作细则。

而一些学校虽有身份变更意愿,但也因缺乏配套细则而暂时搁置。北京盈科律师事务所程知音律师介绍,近期来律所咨询相关法律问题的民办学校办学者,最大的困惑主要是“不知道做哪些准备”。在分配管理改革的过渡期,观望仍是民办学校的主流。但她同时也认为,“一项新的东西出来,总是需要一个消化期”。

尽管在目前,民办学校办学者对新《民促法》的具体落实进度仍感到不确定,选择态度各不相同,他们的政策诉求则表现出一定程度的趋同性。根据章露红的调查,民办学校举办者高度关注分类选择的补偿和奖励方案以及选择之后政府在税收、用地、人事制度上的政策支持和办学自主权的落实。

资产处置问题是民办学校关注的焦点。“目前,民办学校最大的困惑是资产处置问题,存量学校都在观望,等待地方政府制定实施细则和过渡期,看政府将会如何切割资产。”陈长河如此说道。

而陈伟志则反复提及分类选择后的奖励与补偿方案,“第一,希望能够有一定的补偿;第二,政府的补偿与支持政策应当能够真正落地,无法落地要追责”。

章露红告诉记者,各地的政策研制已经取得了一定的进展。比如非营利性民办学校收费有放开趋势,现有民办学校分类选择的补偿奖励办法和分类登记实施办法已有初步方案,加大对非营利性民办学校的支持力度,都成为各地政策设计的普遍共识。

但陈长河认为,只有等到县级政府实施细则正式出台,新《民促法》才能够真正落地,因为处置基础教育阶段民办学校资产的权力主要掌握在县级政府手中,这个过程不会太长。

还在观望

业内人士普遍认为,新《民促法》的实施情况落后于预期。对于新法何时能够真正落地,各地也依然没有一个清晰的时间表。“在分类管理模式探索的问题上,新《民促法》较为特殊,中央将具体的落地方案交由地方制定”,程知音对经济观察报表示。“新《民促法》是一部授权性法律,各省在征求意见稿中给出了3-10年的过渡期,但我们国家的法律还没有过这么长的过渡期。”

尽管2016年,在新《民促法》颁布后,教育部相关负责人在回答提问时表示:“之所以决定在2017年9月1日推行新《民促法》,是为了给各地制定具体办法留出充分的时间。”然而,在新《民促法》出台一年后,除了安徽、辽宁外,其余省份仍然尚未公布相应的实施细则,安徽与辽宁两个省份出台的文件也仅是框架性的指导意见。

10月底,安徽、辽宁两省相继印发了“关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见”(简称“实施意见”)。两份《实施意见》明确了两省对民办学校分类管理的具体细则,包括民办学校管理登记办法、土地与税收优惠。

章露红透露:“目前,除了安徽和辽宁两省出台地方实施意见外,其他省市的配套政策尚处于公开征求意见或加紧研制阶段。各省新政落地进度不一,这让本次制度调整对未来民办教育发展影响的不确定性增加。”

之所以迟迟难以落地,与新《民促法》在分类管理制度上的重大改革密切相关。“对于分类管理制度,大家还不知道怎么操作,担心操作后会在民办教育领域产生大的波动。另外,为了形成政策洼地,各省也在相互观望。”一位《民促法》专家告诉记者。

新《民促法》颁布后,各地召开了众多的政策研讨会和专家解读会。关于这部法律将会走向何方、法律落地后对民办教育的影响等问题,社会上讨论的声音接连不断。

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