“中国城市发展正经历从规模扩张向内涵提升的根本性转变期。”住房城乡建设部原总经济师、中国城市规划学会理事长杨保军表示。
1月29日，一场以“承序新篇 循光而上”为主题的“2026中国房地产年度趋势论坛暨CIHAF第二十六届中国住交会”在北京举办，杨保军在主旨演讲中系统阐述了城市更新的战略意义、政策导向与实践路径。
2025年，中央城市工作会议时隔10年再度召开，会议明确指出我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，并由此提出五个“转变”和五个“更加注重”。
杨保军认为，这次中央城市工作会议，对我国城市发展所处历史方位作出了“两个转向”的重大判断，意味着城市工作的时与势都发生了深刻变化，也标志着城市发展模式的战略性调整。
这一判断源于中央对发展形势的科学研判，是基于对中国城镇化长期趋势的深刻洞察。“随着城镇化率进入稳定阶段，过去依赖土地财政、新城建设的模式已难以为继。”杨保军直言不讳地表示，我们耽误了5年时间，5年前就该转向城市更新。
在杨保军看来，城市更新正成为推动城市高质量发展、实现中国式现代化的重要战略抓手，这一转变不仅是发展方式的调整，更是一场涉及理念、制度与技术的系统性变革。
从“共识凝聚”到“系统重构”
中央的系列会议与文件，为城市更新绘制了清晰的战略蓝图。
二十届四中全会提出“坚持内涵式发展”，中央经济工作会议将“高质量推进城市更新”列为重点任务，其信号意义不言自明：城市发展的主阵地，必须从增量扩张的“新区开发”，坚定转向存量优化的“城市更新”。
尤为关键的是，2025年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《持续推进城市更新行动的意见》，这份文件出台本身，就是一场深刻的“共识凝聚”过程。
“文件原定2021年7月前出台，但因部门意见不一而推迟。”杨保军表示，当时许多部门认为城市更新只是“三旧改造”，给点钱、给点政策就行。经过数年探索与实践，各方终于认识到城市更新绝非零碎项目，而是发展模式、发展理念、发展方式的系统性变革。
杨保军提到，这份纲领性文件蕴含六大要点，构成了理解新时期城市更新的关键。
一是战略站位提升。城市更新是实现中国式现代化不可或缺的一环，做不好这篇文章，现代化就是空谈。
二是认知统一。它绝非简单的“三旧改造”，而是涵盖发展模式、理念、方式的整体转型，即从增量拓展到存量优化，从开发建设到运营维护，从工程导向到制度重构。
三是需求导向的逻辑之变。必须坚决从“投资导向”转向“需求导向”，摒弃过去的投资拉动思维，坚持以真实需求为出发点，更新工作必须“问需于民、问需于社会、问需于市场”。
四是机制创新。需要建立从“评估”到“更新”的新机制，强调规划策划与市场对接，注重项目的经济可行性，“亏本的事情难以为继”。
五是政策支持。从扩张到更新的经济模式转换需要顶层力量的注入与启动，预计“十五五”期间，中央通过预算资金、国债等工具支持城市更新的资金规模将达14万亿元，意在培育一个能够自我造血、可持续的新系统。
六是组织保障的重要性，核心在于党的领导、政府统筹与部门协同。城市更新还面临现有政策未覆盖的“空白地带”，成败的关键在于地方政府是否具备“改革创新勇气”和“担当作为决心”。
杨保军表示，文件同时以“六个坚持”和反面案例划出了红线，警示要杜绝脱离需求的“形象工程”、破坏历史的“拆真建假”、超越能力的“举债建设”，强调事求是、因地制宜、尽力而为、量力而行。
多元路径与模式重构
政策蓝图已然绘就，关键在于如何付诸实践。杨保军结合大量地方先行先试的案例，阐释了城市更新的多元路径与核心方法论。
在既有建筑活化利用方面，深圳富尔大厦通过“企业招标+长期运营”模式，将闲置建筑转变为公共服务空间，实现了社会效益与经济效益的统一。企业获得19年经营期后负责改造与运营，在保证公益属性的同时实现了可持续盈利。
在老旧小区改造与社区升级层面，浙江“未来社区”以系统思维重构社区功能，以场景化方式整合公共服务，通过数字技术提供高效、低成本的社区服务。实践表明，当运营达到一定规模后，即可实现不依赖政府补贴的可持续模式。
在历史文化街区复兴中，苏州十全街、厦门沙坡尾等案例彰显了“微改造、精提升”的力量，政府不再大包大揽，而是转向引导、撬动与价值共创，与产权人、商户、居民共同谋划。通过环境整治、业态引导与活动策划，在保留历史肌理的同时注入现代活力，使老街重获人流与消费吸引力，带动租金回升与区域增值。
在低效产业空间转型方面，广州老旧厂区改造展示了“腾笼换鸟”的效益，保留厂房实体，通过功能更新引入文化创意、科技创新企业，使年产值从千万元级跃升至百亿元级，成为新质生产力的孕育载体。
杨保军认为，这些案例说明，成功的更新不是简单的物质改造，而是通过精准回应人的需求，以空间重构激发新的经济活动与社会交往，最终实现区域整体价值的再生。
同时他也强调，城市更新全面推广仍面临深层次挑战，首当其冲是体制机制障碍。过去以新增建设为导向的政策法规、技术标准、审批流程与投融资模式，已难以适应存量更新的复杂需求。
对此，杨保军指出了几个关键方向：
一是深化实施机制改革。地方政府需建立强有力的统筹协调机构，破除部门壁垒，形成合力。
二是创新政策“工具包”。重点改革土地、规划、产权、财税等政策。例如，探索适应存量更新的用地政策，如何为功能混合利用提供合法路径？如何让老旧小区居民自主更新“有法可依”？
三是重构投融资模式。金融机构必须创新金融产品，提供长期、低息的资金支持；政府应从“包办天下”转向“引导撬动”，构建“政府引导、市场运作、公众参与”的可持续模式。
四是探索“自主更新”新蓝海。浙江、广州、宜昌等地已开始探索由居民主导的“自主更新”模式，这不仅能改善居住条件，还能带动家装、电器等大量内需消费，是激发社会资本活力、减轻政府负担的重要途径。
五是强化部门协同与法规保障。2025年底相关部门联合出台的支持性文件，为地方松绑解压是一个积极信号，未来急需不断完善法律法规和标准规范体系，为更新行动提供稳定、清晰的制度预期。
从空间生产到美好生活营造
城市更新的本质是从“为经济增长而建设”转向“为美好生活而营造”，这一转变蕴含多重价值取向：
以人为本：回应真实社会需求，避免“主观为民服务”却脱离实际需要的项目。
运营思维：从重建设转向重运营，培育长期运营能力，实现可持续发展。
文化传承：保护历史文脉，以“老瓶装新酒”的方式让文化遗产焕发新生。
多元治理：推动政府、市场、社会多元主体共建共治共享，形成协同合力。
杨保军表示，城市发展的逻辑正在发生根本转变，从追求增长规模转向提升发展质量；从“空间生产、投资驱动”转向“空间消费、内需驱动”；从“土地增值、融资开发”转向“盘活资源、业态升级”；从“开发商主导、供给推动”转向“消费者为主、需求拉动”；从“高投资、高周转、高回报”转向“精投入、长周期、稳回报”。
“这场变革注定漫长且艰难，却关乎城市可持续发展与人民美好生活。”杨保军表示，对于国家，势在必行、任重道远；对于地方政府，需以改革勇气打破制度藩篱；对于企业，应主动从开发商转向运营服务商。
方向已经指明，共识正在凝聚，探索从未止步。正如杨保军所言：“只要坚持做，我们就能够做好。”
高质量推进城市更新，其终极目标，是让每一座城市在时代的转折中，找回以人为本的初心，在存量的画卷上绘出更加宜居、韧性、智慧的未来。
本次大会由中国房地产报、中国住交会组委会主办，中国城市与区域治理研究院、新经济学家智库提供学术支持。
