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张弛:“一带一路”背景下的东北亚区域合作——基于对复合地区主义的再思考

   日期:2020-03-05     来源:一带一路百人论坛    作者:张弛    浏览:1905    评论:0    

核心提示:东北亚地区是当今世界经济交流最为活跃、经济增长最富活力的地区之一,但地区合作由于受地缘政治、历史争端和意识形态差异等因素的影响,进展始终较为迟缓。自2013年习近平主席提出建设丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的一带一路倡议以来,东北亚在相当一个时期内,一直游离于一带一路规划的蓝图之外。然而,随着2018年
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东北亚地区是当今世界经济交流最为活跃、经济增长最富活力的地区之一,但地区合作由于受地缘政治、历史争端和意识形态差异等因素的影响,进展始终较为迟缓。自2013年习近平主席提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的“一带一路”倡议以来,东北亚在相当一个时期内,一直游离于“一带一路”规划的蓝图之外。然而,随着2018年以来朝鲜半岛局势的由乱趋稳,不仅“一带一路”建设正呈现向东北亚延伸的趋向,而且区域合作也被激发出新的动能。在“一带一路”背景下思考东北亚区域合作的新模式和新路径,既能进一步丰富有关区域合作的理论宝库,又能为地区的和平、繁荣和稳定贡献积极的正能量。因此,本文试图在借鉴和进一步完善复合地区主义理论的基础上,探索“一带一路”背景下东北亚区域合作的新方向,并对合作进程的前景和风险进行展望。

一、问题的提出

东北亚作为一个地理概念,其涵盖的范围包括中国、日本、朝鲜、韩国、蒙古及俄罗斯的远东地区。尽管在近代之前,区内国家在经济文化交流上十分频繁,但二战结束后,受历史遗留问题和美苏两极格局的影响,东北亚各国间在较长一个时期内相互隔绝,经贸往来较少,区域合作几近于无。冷战终结后,随着权力格局的转变和地区国家间关系的重塑,东北亚区域合作被提上了议事日程,地区主义开始萌芽发展。

20世纪90年代是东北亚地区主义的初步发展阶段,由于地区主要国家中日、中韩、俄日、俄韩等国家间关系的改善以及中俄蒙等国经济体制转轨的完成,东北亚地区主义的发展面临有利的历史机遇。经济上,以图们江开发为契机;安全上,以四方会谈为助力,东北亚主要国家间开始探索初步的合作,并建立了诸如图们江地区开发协调委员会、东北亚协调委员会等一些地区性合作协调机构。诚然,在这一阶段东北亚地区主义发展的水平仍然整体较低,但不能否认的是以政府为主导的东北亚地区主义的发展已然拉开了序幕。

进入21世纪之后,东北亚地区主义的发展迈入了实质性阶段:在经济上,地区双边和多边经济合作水平有了大幅的提升,特别是地区主要国家中日韩三国间的合作在“10+3”的框架下得以加强,中日韩自贸协定(FTA)的谈判也不断推进。在安全上,六方会谈虽未能彻底解决朝核问题,但对缓和核危机、稳定地区局势一度发挥了重要的作用。整体上看,21世纪以来的东北亚地区主义的发展受到了东盟合作的极大影响,形成由上而下和由下而上合作的联动,区域内经济往来规模显著增大,合作领域逐渐扩张,各种跨国合作机制不断健全,促进经济合作的平台日益完善。一种“新地区主义”的模式成为东北亚地区合作所遵从的主要路径。

不过,迄今为止,无论是相较于西欧、北美,还是比之相邻的东南亚,东北亚地区主义的发展水平仍显得相对滞后。究其原因,首先,由于东北亚地缘政治的特殊复杂性,中、美、俄、日等地区大国的利益在该地区复杂交织,统筹性区域安全合作机制的付诸阙如,使东北亚难以形成稳固的推进地区主义发展的合力。其次,领土争端、历史遗留问题以及社会制度差异等因素也在分化地区主要国家谋求合作的向心力和凝聚力,成了制约地区主义发展的瓶颈。最后且最重要的是,自20世纪90年代起爆发的朝核危机始终使地区局势处在不稳定之中。特别是金正日去世后,朝鲜加快了核导研发的进程,而美国与之针锋相对,加强对朝鲜的制裁和围堵。特朗普上台后,美朝对立一度逼近战争的边缘。东北亚地区局势的动荡不安,使区域合作几乎无从谈起。

然而,从2018年开始,由于朝鲜半岛局势走向缓和,久经困顿的东北亚合作重现曙光。一来,地区环境的由乱趋缓激发了相关国家间合作的动能,诸如朝韩铁路对接等具有重大意义的合作项目开始重启。二来,与半岛局势缓和相关,中国的“一带一路”建设开始向东北亚“转向”,继俄罗斯、蒙古之后,不仅韩国被纳入“一带一路”沿线国家的名单,而且朝鲜、日本等国也表示出对“一带一路”倡议正面回应的态度。同时,中国东北各省纷纷推出相应的政策方案,如辽宁省提出探索共建“东北亚经济走廊”,助推“一带一路”向东北亚延伸。在此背景下,东北亚区域合作似乎正面临着前所未有的重大历史机遇。

但是,在东北亚区域合作重燃希望的同时,我们也须看到一些不可小觑的掣肘因素。首先,自特朗普担任美国总统以来,秉持“美国优先”,在世界范围内掀起一股“逆全球化”的浪潮。在东北亚地区,美国退出TPP,迫使韩国重修美韩FTA,并掀起对华贸易摩擦,对贸易自由化和区域一体化的进程造成了极大的冲击。美国政府的单边主义抬头和中美大国竞争对历经挫折、方才复苏的区域合作进程是一个重大挑战。其次,新形势下东北亚区域合作也面临着理论困境。迄今为止的东北亚合作,在相当程度上说是东盟合作的一种延伸,奉行东盟合作“重理念、轻制度”的模式。不过,东盟合作的模式固然有值得东北亚国家借鉴的技巧,但其存在的一些弊病也足以值得东北亚国家反思。特别是制度性约束的缺失,常常使东盟面临“小马拉大车”的窘境,难以在真正意义上有效引领区域一体化的进程。这一问题很大程度上也使东北亚合作效果不彰。所以,尽管朝鲜半岛局势缓和与“一带一路”的东北亚转向给区域合作创造了有利的条件,但如何在大国竞争加剧和传统理论范式“失灵”的情况下,使东北亚合作能够顺势得以平稳的发展,是包括中国在内的所有东北亚国家都迫切需要解决的难题。

二、既有地区主义理论在东北亚的“贫困”

关于地区主义的定义,可以从国际经济学和国际关系学两个领域来进行界定:在国际经济学中,地区主义通常是指地区经济一体化,即单个民族经济在制度下结合成为更大的经济集团或共同体。而在国际关系研究中,地区主义除了经济合作外,还囊括了其他更为宽泛的地区合作,包括建立地区制度和一体化。约瑟夫·奈(Joseph S. Nye)对地区主义概念的阐述通常被认为被国际关系学界普遍接受和引用的解释,即地区主义意味着地区基础上国家间的联合或集团的生成。从发展脉络来看,地区主义被纳入国际关系研究视角始于二战后期,发展至今大致可以划分为三个不同的历史阶段:即从二战末到20世纪50年代末以联邦主义和旧功能主义为代表的理论萌芽阶段,从50年代末期到80年代中期以新功能主义和政府间主义的代表的理论成熟阶段,以及从80年代中期至今以“新地区主义”为代表的理论自我调适与再整合阶段。从地域上看,地区主义的发展则是一个发轫于欧洲,向北美、拉美和亚洲等世界其他地区逐渐扩散的过程。

对亚洲来说,虽然早在二战时期,以泛亚主义代表的地区主义就开始萌芽,但地区主义在亚洲的充分发展,则是进入80年代之后的事情。而至于东北亚,地区主义和区域一体化的进程更是直到90年代才得以开启。东北亚地区主义兴起的动力主要包括以下三个因素:一是冷战的结束和区域局势的缓和,苏联解体与中韩、俄韩建交,使东北亚南北三角对立的冷战格局不复存在,区域内国家间关系的和解为地区主义的发展创造了良好的环境。二是东南亚合作产生的“外溢”效应,从80年代开始,以东盟国家为核心东南亚合作蓬勃发展,其影响向东北亚扩散,增强了东北亚国家寻求合作的动力。三是中国的改革开放和市场转向助推了地区主义发展的速度,中国从70年代末开始改革开放,到1992年邓小平南巡讲话,计划经济逐渐向市场经济转型,融入并整合进地区经济体系之中,为地区合作进程灌注了极大的动能。诚然,从90年代至今,在经历近三十年的发展之后,东北亚地区主义的发展取得了相当的成绩,但不可否认的是,相较于欧美,甚至是毗邻的东南亚地区,东北亚地区主义仍处于较低的水平。

从既有涉及东北亚地区主义发展的理论基础来看,影响最大的主要是功能主义(主要是新功能主义)、新地区主义和文化主义三种路径。功能主义路径又可称之为“欧洲模式”,主张东北亚合作应模仿欧洲一体化的进程,以功能性合作为起点,发挥其外溢效应,逐渐扩大合作范围,提升合作水平,并在合作的过程中体现出“法制主义”“超国家性”和“封闭性”的特征。何剑指出东北亚合作应遵循政经分离、循序渐进的原则,以次区域合作、投资合作和中日韩合作为先导,逐渐推动合作向纵深发展。韩国学者河泰庆以欧洲煤钢联营的发展经验为例,朴炳勋等从欧洲一体化与非传统安全合作为例,都认为遵循功能主义路径的“欧洲模式”对东北亚合作具有重要的启示意义,应探索产业部门的联合,建立超越各国利益的跨国性制度和机构,以此来实现地区经济的整合。据此,一部分学者们都从特定领域出发,遵循功能主义的“外溢”逻辑,对东北亚合作的方式和前景进行了研究。如张斌、徐海燕等从能源合作,张慧智、岳惠来等从海洋合作,张海滨、张晓文等从环境合作等领域分别阐述了具体的功能性合作对推动整个东北亚区域合作的意义。

新地区主义路径又可称之为“东盟模式”,主张东北亚合作应学习东盟的经验,奉行一种多层次、多形式和多元主体的一体化合作模式,倡导合作过程中的“弱制度性”“非约束性”和“开放性”。姜正模指出,由于东北亚地区内的贸易量较欧盟和北美自由贸易区为低,所以一种自由贸易原则下的开放地区主义更符合东北亚区域合作的发展方向。蔡凯文(Kevin Cai)认为东北亚地区主义的发展模式与欧洲和北美迥然不同,东北亚的地区主义是柔性的、开放的,不强调制度化,也不排斥任何经济体的参与。沈铭辉、张中元主张东北亚合作既要采取先易后难、层次推进的战略;又要提倡包容性增长的理念,以开放、利益共享的理念引导区域合作的建设。李昌在(Chang-Jae Lee)、陆建人等也均建议东北亚合作可参考东盟的模式或在“10+3”的框架下来进行。主张“东盟模式”的学者通常认为东北亚国家无论在历史经历、政治体制,还是在经济水平、文化特征,较之于欧美诸国则更近于东南亚国家,且该地区合作的核心——中日韩合作的契机更是发轫于东盟合作的大背景下,所以东北亚合作应当模仿东盟的新地区主义道路。不过,这些学者中的部分人士也看到了东北亚和东南亚国家之间存在的一些区别,因此他们在倡导新地区主义的弱制度化导向、非国家行为体责任的同时,也认为东北亚的地区主义的发展仍需要地区主要国家——中日韩三国政府主导来逐渐强化标准和制度体系的建设。

文化主义路径主要受建构主义理论的影响,主要强调观念的作用,主张依靠共有的知识和文化倒逼东北亚合作的实现。方浩范认为政治文化分歧和新型民族主义意识的兴起是阻碍东北亚共同体建设的主因,而建立“文化共同体”有利于域内国家克服排斥,构筑合作环境,所以东北亚的稳定和发展需要形成一个相对独立的“文化共同体”。赵可金认为东北亚合作的主要障碍是缺乏地区认同,需要以加强公共外交为抓手倡导区域合作的理念,推进一体化合作的进程。格里高利·摩尔(Gregory Moore)则借鉴温特的建构主义理论,通过梳理东北亚区域的历史,他认为尽管存在矛盾冲突与历史纠葛,当前的东北亚的呈现一种更类似于洛克式而非霍布斯式的无政府状态;地区国家对改善中日关系、朝韩关系、美朝关系的关注和努力构成了一种理性的文化,这种文化有助于区域合作的实现。值得注意的是,文化主义路径的支持者在论及建构东北亚地区共有观念时,往往特别强调儒家文化的作用,认为东北亚国家基本同受儒家文化的影响,儒家的和合思想、内圣外王、天下大同、义利观等思想观点对促进区域整合具有积极的作用。

至今为止,在以上三种路径中,以新地区主义的“东盟模式”对东北亚合作的影响最大;但从东北亚区域合作的实践来看,无论是功能主义、新地区主义还是文化主义,三种路径都似乎面临着“水土不服”的困境。首先,功能性合作所追求的最重要成果——“外溢”效应在东北亚地区显得效果有限。诚然,在东北亚区域合作的进程中,经济合作的发展不仅使区域内贸易量有了较大的增长,而且推动了域内各国在能源、环境、海洋等领域的合作;但功能主义最推崇的政治外溢,其结果却是“收效甚微”。特别是作为东北亚核心的中日韩三国,它们相互之间关系的发展曲折复杂,中日、日韩、中韩矛盾迟迟难以化解,政治合作的进程屡屡碰壁,甚至呈现一定程度的分化对立态势。其次,尽管东北亚区域合作较大程度上受到了东盟“新地区主义”模式的影响,合作呈现出弱制度性。不过,东北亚合作的主体仍是区域内的主权国家,非国家行为体的角色薄弱。同时,东北亚地区合作虽号称开放,但内在排他性和对立性却十分突出。如在奥巴马时期,美国曾联合部分东北亚国家构建跨太平洋伙伴关系协定(TPP),试图与中国和东盟倡导区域全面经济伙伴关系(RCEP)展开竞争。即使特朗普退出TPP后,日本仍无意参与区域经济的整合,反而另行成立排斥中国的全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP),迟滞中日韩FTA的建设进程。韩、俄等国为了防止单一大国主导地区秩序,也纷纷在金融、能源等议题上,以“地区开放”为名,创制或筹建各种新的国际组织或机制。不仅导致地区制度供给“过剩”,也给域外大国介入区域合作进程以有利的契机。最后,无论是文化主义还是功能主义,其背后奉行的价值理念是趋“同”,即一致性。文化主义设想以东北亚国家间相近相通的历史文化为基础来塑造共有观念,功能主义则试图在功能性合作的基础上在东北亚复制另一个欧洲。但这两种路径都忽视了东北亚国家政治上的差异性、文化上的多样性和实力上的差距等因素使东北亚地区更推崇一种“和而不同”的价值理念,即在尊重差异性的前提下的融合,而过度求“同”却忽视尊“异”的文化主义和功能主义在东北亚势必会面临碰壁的窘境。

三、复合地区主义的兴起

自2008年世界金融危机爆发以来,中国实力的快速增长和美国权力的相对衰落致使冷战结束以来的国际秩序开始发生转型,而这一过程在东北亚地区显得尤为明显。伴随着地区秩序的转型,原本对东北亚合作影响最大的新地区主义开始衰落,复合地区主义逐渐兴起和发展。

(一)东北亚国际秩序的转型与新地区主义的衰落

2008年,在肆虐全球的金融危机中,中国尽管一定程度上受到了波及,但整体上仍保持了比较稳定的经济增长态势,这与美欧等西方发达国家的情况形成了鲜明的对比。虽然在全球层面,中美之间仍存在较大的实力差距;但在一些地区层面,中美的实力对比日趋平衡,而这一点在东北亚地区显得尤为突出。一方面,后金融危机时代的东北亚地区的权力结构正从冷战结束后美国的“一枝独秀”走向中美两国的“二元共治”。诚然,在冷战结束之初,由于苏联崩溃、日本经济泡沫破灭和中国正处于改革开放的初期阶段,美国在东北亚权力结构中占据了绝对的优势地位。然而,伴随着中国经济的快速增长和小布什时代美国战略重心的转移,当奥巴马提出“重返亚洲”的口号时,东北亚的权力对比已发生了巨大变化。周方银以“二元格局”论来系统阐述了这种变化的特征:单一霸权的衰落、两强并立和地区安全、经济中心相分离。即美国虽在地区安全上的领导地位仍无可取代,但全面优势地位不复存在;中国在地区权力结构中的地位显著提升,并超越美国成为地区经济的中心。在这种“二元共治”的格局下,不仅大国的战略选择更加难以预测,而且地区中小国家也不得不深陷在“安美经中”的矛盾逻辑之中而左右为难。

另一方面,东北亚地区的制度性安排从美国主导转向中美均势。除了权力对比的日趋平衡,中美在东北亚的制度均势在后金融危机时代也表现得比较明显。冷战结束后,中苏朝“北三角”不复存在而“美日韩”南三角依然延续,以美国为首的同盟体系对东北亚地区秩序的维护发挥着主导作用。同时,中国仍游离于世界贸易组织(WTO)等国际和地区组织之外,多边外交的开展也刚进入初期阶段,在区域制度建设上作用十分有限。进入21世纪以后,随着实力的增长,中国越发积极地参与国际和地区体系的建设,并主动发出“中国声音”:上海合作组织(SCO)、六方会谈、RCEP、亚洲基础建设投资银行(AIIB)等中国倡议的制度性安排正在区域的经济和安全事务中发挥着日益重要的角色。而美国在重返亚洲后,也开始重塑自身的制度话语权,以TPP、亚太再平衡、印太战略为代表的一系列政策的出台,显示出美国试图以自身主导的国际制度对中国进行柔性的制衡。因为中美两国之间存在高度的经济相互依赖,而且军事“硬对抗”“硬均势”的成本对中美都是难以承受之重,所以中美制度均势和“软制衡”亦成为当前东北亚秩序的重要特征之一。

在国际和地区秩序转型的大背景下,自亚洲金融危机结束以来盛行于东北亚的“新地区主义”出现了衰落的趋势,具体表现为:

第一,地缘政治的回归与大国竞争的恶化。从基本逻辑的政治逻辑来看,地区主义奉行的理念是“地区优先”。尤其是号称“开放地区主义”的“新地区主义”,“规范限定、地域开放”被视为与以往地区主义不同的最重要特征。但是全球金融危机之后,东北亚的“开放性”出现大幅的后退。韦民曾犀利地指出,东亚的地区主义充满外在的形式,而缺乏实质的内涵,与其称之为新地区主义,不如说它是一种东亚国家间的现实主义选择。美国“重返亚太”后,地缘政治重新抬头,美国试图与中国竞逐地缘影响力的态势日益明显。中美大国竞争加剧地区的分化,“地区优先”的原则被大幅削弱,东北亚其他国家或采取追随的政策,或在两强之中左右逢源,地区合作的平台反而沦为大国博弈的竞技场。

第二,地区开放性与地缘竞争融合而导致的制度供给过剩反而使地区合作的方向发生迷失。在弱制度、开放性特征的引导下,东北亚地区主义的准入门槛较低,而且域内和域外国家都对地区合作的模式具有不同的设想。但没有地理上的限制,地区主义会弥散开来而难以操作;不对各种合作的模式和进程进行有效管理,制度供给过剩会引发“意大利面条碗”效应,致使区域合作的碎片化。再加上地缘竞争的因素,东北亚地区主义面临着到底是留在东亚主义的框架下,还是融入美国主导的太平洋主义的体系里的两难。如在自由贸易安排上出现TPP、CPTPP与RCEP、中日韩FTA之争,在金融制度上存在亚开行和亚投行的不同标准。除中美之外,东北亚其他国家还纷纷出台了各自的方案:如俄罗斯的远东开发战略、韩国的“新北方政策”、蒙古的“草原之路”计划等。区域内各国对东北亚合作的方向缺乏共识,成为东北亚地区主义衰落的又一诱因。

第三,逆全球化给区域合作带来的冲击使东北亚新地区主义发展的动力削弱。全球化虽然便利了生产要素在全球的自由流动,给各国经济的增长提供了更广阔的空间;但全球化收益的不均衡引发了一种反市场、反全球化倾向的民粹主义在世界范围内的兴起。特别是特朗普上任后掀起的一波反全球化的逆流,给世界多个地区的区域合作造成了负面影响。吉尔平(Robert Gilpin)指出,地区主义要获得成功,需要有一个或几个愿意用自身权力去实现这一目标的大国来充当领导。在“二元共治”的格局下,尽管中国抱持积极的态度,但美国却完全从自身而非地区的角度来看待区域合作。不论是退出TPP、重谈美韩FTA,还是与中国掀起贸易战,美国的保守主义和单边主义倾向大大恶化了东北亚区域合作的外部环境。由于秉持开放性原则的新地区主义对宏观经济环境的依赖超过其他类型的地区主义,东北亚新地区主义的发展面临着来自逆全球化浪潮的巨大阻力。

(二)复合地区主义的兴起

尽管在国际和地区秩序转型的过程中,东北亚的新地区主义开始衰退;但这并不意味着地区主义将从东北亚未来的发展进程中抽身。在包括东北亚在内的整体东亚地区,地缘经济和地缘政治因素同时对区域进程产生着深刻的影响:地缘经济呼唤地区主义,而地缘政治限制地区主义。针对东亚地区主义发展的这种困境,澳大利亚学者休·怀特(Hugh White)提出了“大国协调”(concert of powers)的解决方案,主张通过中美大国协调来避免地区内的战略竞争。而何包钢在承认大国协调合理性的基础上进一步认为,若要大国协调变得可行,就必须与地区主义结合。据此,他首次提出了“复合地区主义”的概念,主要内容包括以下两个部分。

其一,复合地区主义围绕“亚太”和“东亚”两个核心概念而展开,可以说是一种被冲淡了的“太平洋主义”或是加了太平洋成分的“东亚主义”。自奥巴马政府“重返亚太”并加快推进TPP以来,由于担心自身在东亚区域合作的进程中被边缘化,美国利用新地区主义开放性的特点,积极介入区域一体化,并把一些并非属于亚洲的环太平洋国家拉入合作进程,将区域合作的中心从东亚移向太平洋地区,建构起美国主导的“太平洋主义”的地区合作模式。而传统的以东盟为核心的、中国支持的“10+3”“10+6”等模式则又被称之为“东亚模式”。尽管“太平洋主义”和“东亚主义”在对地区秩序以及合作的范围和方向上存在观点分歧,但两者毕竟在合作地区和领域上有较大的重合,这也使何包钢认为两者能够相互沟通,形成一种能够融汇东西的新型地区主义。

其二,在复合地区主义下,各种多边机制的混合固然会引发一些矛盾,但这种混合的地区秩序却是大国能够接受的结果。当前的东亚区域合作中,的确存在着一种“制度过剩”(institutional surplus)的现象,制度供给呈现相当的凌乱性和交错性。东盟和中国力图使地区合作体现出“东亚性”,不希望合作区域过于泛化。而美国反对自身被排除在外的区域合作,并通过自身在亚洲安全事务上的存在,介入地区合作的进程。如TPP、RCEP、CPTPP围绕区域自由贸易的标准之争正是地区多边机制冲突的一个缩影。不过,地区国家对这种“制度过剩”的格局虽不满意,但仍可接受,并试图在不同的制度安排中寻找到妥协。如当初中国和马来西亚希望在“10+3”的基础上构建东亚峰会,但最终与反对的日本、印尼和新加坡等国达成妥协,对东亚峰会的参与国进行“扩员”,最终使美国在2010年“回归”峰会。

从以上复合地区主义的主要内容看,何包钢关注的重点是“复合”二字,既突出复合地区主义在理论上的复合,即现实主义、国际自由主义和建构主义的混合;又强调它在实践上的复合,即不同的多边制度在东亚的混合。它的突出特征包括:首先,复合地区主义承认大国协调的可行性,认为中美都希望阻止对方在亚洲获得霸权却也都无法单独获得地区主导地位,所以合理的选择就是分享权力。其次,复合地区主义认为大国协调要与地区主义相结合,而这种地区主义具体指的是“东盟模式”,并推崇该模式的自由性、包容性。再次,复合地区主义的结果往往是次优的,大国对这一结果虽不满意但只能接受。最后,复合地区主义不需要构建地区认同,不干预、协商、共同决策是地区的共识和独特价值观。

四、对复合地区主义的再思考

诚然,由于近些年来在新地区主义理论在东亚合作过程中的“失灵”,复合地区主义的兴起的确为亚洲国家规避冲突、兼顾和平与发展、寻求国际关系民主化提供了有益的思路。不过,需要看到的是,何包钢的复合地区主义提出于2012年之际,其时亚洲的国际关系及地区环境与当前存在着非常大的不同:一方面,中美关系的性质发生了较大变化,自奥巴马政府第二任期开始,美国国内展开了一场对华政策的大辩论,这场辩论的结果是对华接触和融合的政策基调减弱,挤压、遏制中国的政策倾向日益增强。特朗普上台后,高举“美国优先”的大旗,在发表的首份《国家安全战略报告》将中国定义为“修正主义国家”、“竞争对手”,并掀起对华贸易摩擦,凸显出中美竞合关系中竞争的一面,中美大国协调的前景面临极为严峻的困难。另一方面,中国“一带一路”倡议的出台,为地区合作提供了新的思考方向。在中美关系发生重大转折的背景下,传统的东亚合作平台正不断受到大国竞争的挤压,作用和影响都受到限缩;但2013年“一带一路”倡议的横空出世与几年间建设取得的成果,展示出一种不同于以往各种区域合作的新模式正在焕发着强大的生命力,并逐渐开始影响全球化、区域一体化以及国家间关系的发展进程。在此情况下,何包钢倡导的大国协调、东盟模式、次优结果等复合主义的核心理念正面临着新形势、新问题的冲击,需要对其进行进一步的修正和完善。

何包钢复合地区主义的基本构架是“大国协调+地区主义”,它适应于以协调、合作、稳定为基调的中美关系框架。尤其值得注意的是,2012年时值“新型大国关系”被高调推出的首年,不仅符合当时国际关系的主基调,而且在提出后的一两年内,一定程度上为美国官方所接受。不过,自奥巴马第二任期中期之后,美国对“新型大国关系”的态度出现反复甚至是排斥。而特朗普政府更是将竞争置于对华政策的最前沿,大国竞争取代大国协调成为亚洲区域政治的最突出特点之一。因此,何包钢的复合地区主义很难在当前的国际环境下付诸实践。随着大国关系、地区格局的转型,以及“一带一路”新型合作理念的兴起,何氏的“旧复合地区主义”需要向一种“新复合地区主义”过渡。尽管两类复合地区主义之间存在相同之处,但新复合地区主义仍具有一些与旧范式不同的特征。

新复合地区主义是大国制度制衡和地区主义的一种混合。国际秩序转型和亚洲权力结构转变加速进行。不过,在全球化、区域化和国家间经济依赖不断加深的背景下,军事对抗愈发难以成为大国进行战略竞争的有效手段,大国越来越倾向于采用不同形式的制度制衡战略,来遏制对手并追求自身权力和利益的最大化。美国主要采用“排他性制度制衡”战略,包括退出现有国际机制(如退出TPP,威胁废除美韩、美日FTA等)或构建有利于其的新国际机制(如推出“印太战略”)等来平衡中国的影响力,以阻止或延缓中国的崛起。而中国则更多地采用“包容性制度制衡”战略,通过推出“一带一路”倡议、建设亚投行、倡导亚太自贸区等方式,改革现有的国际制度,构建自身的合法性基础,增强对霸权主导国家的柔性约束。但是,中美在亚洲的制度制衡并非要排斥地区主义;相反,这种制衡反而是与地区主义的发展紧密相连。中国一直是地区主义的坚定支持者,通过多边地区主义,中国人不仅相信他们可以为现存的国际秩序做出贡献,而且能够推动它向中国理想的国际秩序发展,其采取“包容性制度制衡”战略和发展地区主义的初衷几乎等同。而美国虽然表面上看不断地在采取单边主义政策和“退群”外交,但它对区域合作并非排斥,而是偏爱更符合美国利益的地区制度安排。美国实施“排他性制度制衡”战略的目的,实际上是为了使亚洲的地区主义向美国所设想的方向发展。当然,除了中美之外,日、韩、澳等所谓“秩序辅成国”也纷纷采取“制度间制衡”的战略,倡导符合自身利益导向的地区主义。可见,当前亚洲地区主义的发展已与中美制度制衡的战略互动行为紧密结合,鲜明地体现出新复合地区主义“制度制衡+地区主义”的框架。

新复合地区主义是新地区主义“开放性”和旧地区主义“规范性”的一种混合。一方面,复合地区主义是一种开放的地区主义,这一点与新地区主义一脉相承。从经济上说,只有开放的地区主义才能充当开放型国家经济、地区经济和世界经济三者间衔接的桥梁。从政治上说,开放的地区主义符合区域国家的战略意图:中国始终坚持开放的战略取向,美国反对建立排他的东亚,地区中小国家也希望通过开放的原则使大国之间能够相互制衡,从而提升自身的角色。尽管有人认为开放的地区主义与“地区优先”的一体化目标相悖;但不能否认的是,开放性确是当前存于亚洲的各种地区主义倡议的最大公约数。另一方面,存在于亚洲的新地区主义除了开放的特征之外,另一个主要特征就是其弱制度性,即崇尚协商而非强制的力量、坚持和谐而不干涉内部事务和偏爱协调方式而非法律方式。不过,正是这种弱制度性,导致东亚合作较欧洲合作而言,不仅进程缓慢,而且效率低下,成为外界诟病的重要原因之一。而旧复合地区主义高度推崇东盟合作模式的价值,但对该模式的弊端却几乎未曾提及。实际上,近些年来,无论是官方还是学界,主流声音都提出东亚合作需要提升制度化水平,建构更具实效性和可操作性的合作机制。需要承认的是,东亚和欧洲在发展的水平、经历的历史和面临的政治任务等方面都存在很大的不同,如果遵循欧洲合作的“硬”制度模式,很容易招致东亚国家的反弹。因而,一种在“相互尊重、协商一致、照顾各方舒适度”基础上构建规则的合作模式才是兼容加强制度化水平和尊重各国意愿的可行之路。新复合地区主义所倡导的规范虽不像欧洲那样追求“硬制度约束”,但它要求对合作进程进行有效的管理。一旦各国在协商一致的基础上建立起相应的规范,则应自觉加以遵守,并赋予该规范以约束的效力。因此,新复合地区主义倡导一种在开放基础上的规范,不仅承袭了新地区主义的优势,而且顺应了提升区域合作水平的需求和方向。

新复合地区主义的价值导向是求“同”与求“通”的一种混合。从既有的区域合作范式来看,不论是欧洲、北美还是其他地区,其在一体化过程中始终贯穿的核心理念之一就是要求“同”,即促进地区内国家政策的协调趋同、制度的对接趋同、身份的认知趋同等(尽管这种趋“同”的程度强弱有别)。在东亚合作的实践中,求“同”的案例也不胜枚举,如亚洲货币基金(AMF)的尝试、TPP或RCEP关于统一地区自贸标准的尝试等。但不同于欧洲的成功,东亚求“同”的合作或以失败告终,或是矛盾丛生,究其原因,最重要的原因之一是忽略了亚洲与欧洲在历史文化、价值理念、发展水平等方面都存在很大的差异。固然,亚洲也强调“同”,但更重视“通”,即在尊重差异性的前提下以达成沟通和交流。尽管旧复合地区主义认为亚洲不需要排外的地区认同或区域共同体,地区的往来会推动建立强烈的团结感,但这种团结感是什么,其核心精神又是什么,旧复合地区主义都语焉未详。而事实上,早在2010年,东盟在第17次首脑会议上通过的《东盟互联互通总体规划》中就提出了要实现基础设施、机制和民间的三大互联互通。中国在提出“一带一路”倡议后,进一步把互联互通的领域明确为政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五个方面。伴随着近些年“一带一路”建设的蓬勃发展,联通欧亚大陆的基础设施建设快速推进,产业合作不断深化,互联互通正成为亚洲内部的政治共识,求“同”和求“通”成为当前东亚地区主义——新复合地区主义共同的价值取向:一方面,塑造亚洲认同、建立亚洲身份和构筑亚洲话语的事业仍在继续,尝试统一区域金融、贸易、信用、技术标准的各种努力也未曾中断;但另一方面,以中国为代表的域内国家更多地将注意力投入到了诸如基础设施、物流转运、人员来往的“互联互通”之中,新复合地区主义在“一带一路”的助推之下,进一步展现出强大的生命力和持续的推动力。

五、复合地区主义路径下东北亚合作的发展方向与前景展望

自2018年朝鲜半岛局势缓和以来,东北亚合作正面临着新的历史契机。加之“一带一路”建设发生东北亚转向,以“一带一路”为纽带和动力的新一轮东北亚多边合作已经蓄势待发。但此轮东北亚合作进程的开启,不仅要克服过去区域合作中存在的各种窒碍,而且要能在大国竞争的背景下实现突围。具体而言,要解决的问题包括以下四个方面:一是保持朝鲜半岛局势的稳定,构筑有利于区域合作的可靠安全机制;二是加强合作的制度化建设,提升区域国家间的沟通协调水平;三是寻找合作的抓手和主轴,避免“多线作战”“各自为政”的局面;四是规避大国竞争对区域合作的影响,并努力促使大国为地区主义的发展贡献正能量。从历史经验和当前形势看,要解决以上四个问题,不仅传统的功能主义、新地区主义和文化主义路径都不同程度地存在“失灵”,而且旧复合地区主义的理论也不能完全解决这些问题。不过,兴起于大国竞争背景下的新复合地区主义,其所倡导的制度制衡+地区主义、协商规范、求同求通等理念,却能满足够适应新形势、解决新问题的需要,为“一带一路”背景下的东北亚合作进程提供有益的思路。

首先,以“大国制度制衡+地区主义”为基本框架的新复合地区主义不仅反映了东北亚地区合作的现状,而且在一定程度上有可能促进未来地区多边合作的开展。当前普遍存在的一个迷思是认为大国竞争,无论是权力之争还是制度制衡,都导致了存在于东亚的地区主义走向了衰落。不过,需要明确的是,并非所有的竞争都会阻碍地区主义的发展,只有恶性的竞争才会成为地区合作的绊脚石。杨洁篪曾在谈国与国间的竞争关系时指出,要用开放包容的态度来对待竞争,允许各个国家在竞争当中发挥各自的比较优势,挖掘本身的潜力和活力,从而来实现共同发展。若在东北亚格局从单极向两极甚至多极转变的过程中,日、韩等东北亚国家就能以相对独立的身份,在中国倡导的包容性地区主义和美国主张的排他性地区主义之中做出理智选择,从而优胜劣汰,就促成一种能够得到区内国家广泛支持的地区主义在东北亚茁壮成长。

其次,新复合地区主义秉持的协商规范是克服现有东北亚“新地区主义”发展困境的关键措施。以开放性、弱制度性和非约束性为特征的新地区主义的确在世纪之初推动了东北亚地区的整合,并建立了一系列官方或半官方的制度性安排。不过,新地区主义在约束力上的软弱,致使原本就带有浓厚国家中心主义色彩的东北亚合作进程的方向发生迷失。诚然,由于经济发展水平、国家政治制度、意识形态观念等方面的巨大差异使东北亚难以像欧洲一样在短时间内建立起有效且有力的制度规范,但基于尊重多样性原则下的协商一致,并在此基础上增强协商结果对各国的约束,将能在最大程度上实现既照顾各国的主权独立和利益诉求,又能确保“地区化”方向不失焦、地区合作落到实处的必然之路。

第三,新复合地区主义求“通”的理念高度顺应了当前东北亚区域合作的迫切需要。从地缘经济上讲,东北亚国家不仅地理上相互毗邻,而且产业互补性强、交往密切,天然地具有发展成为世界上最重要经济圈的强大潜能。不过,由于冷战遗存、地缘政治等因素复合影响,东北亚内部的“联通性”发展不足。尤其是位于地区腹心位置的朝鲜,相对闭塞的经济和落后的基础设施已经严重影响了东北亚地区人、财、物的自由流通。随着朝鲜半岛局势的转圜,重启东北亚经济合作的首义即是打通区内的“栓塞”。因此,诸如跨半岛南北铁路接续等“联通性”工程也就成了地区合作事业的首发。地区内部的互联互通是东北亚合作能够顺利开展的前提保障,新复合地区主义以“通”为先的思路恰恰适应了地区合作能得以推进的现阶段需求。

因此,在“一带一路”倡议的背景下推动新一轮东北亚区域合作的展开,着力的方向可以从以下三方面来加以考量。第一,以“一带一路”倡议来引领包容性区域制度建设的进程。当前东北亚的秩序正处于重大转折时期:美国试图继续主导地区秩序,但愈发力不从心;中国迅速崛起,但仍不能取代美国在地区中的地位;中美竞合关系中竞争一面益发凸显。但是经济上的相互依存、安全上的利益交叠与文化上的广泛往来决定了中美关系不会复制美苏“冷战”的模式。相较于美国偏爱的排他性制度,中国主张建设包容性的地区制度。面对这两种截然不同的制度安排,地区其他国家究竟作何选择,地区主义的发展将何去何从,最重要的标准是看那种制度能给它们带来更多的红利。排他性的制度安排虽然致力于削减对手的权力,但也会牺牲盟友和其他国家的红利,如美国迫使日韩等国分摊更多驻军费用,重新制定有利于美国的双边贸易规则,增加了盟友的经济成本和战略压力。而以“一带一路”倡议为代表的包容性制度,在共建、共商、共享的原则下,倡导地区合作的开放性、包容性。根据世界银行研究组的量化贸易模型结果显示,共建“一带一路”将使“发展中的东亚及太平洋国家”的国内生产总值平均增加2.6%~3.9%。中国不断向沿线国家提供脱贫减困、教育、医疗、环保等方面的援助,并推动北斗导航系统、卫星通信和气象遥感技术等科技成果为沿线国家服务。两种制度相比,高下显而易见。随着“一带一路”的东北亚转向,中国可以将在亚投行等多边机制上的运作经验充分运用于东北亚区域合作,依靠包容性制度的战略优势,扩大制度红利,提供公共产品,努力减少日、韩等国对“一带一路”建设的疑虑,构筑更多的包容性地区合作新机制,努力在东北亚形成以“一带一路”为纽带,与周边国家发展战略有机对接,发展成果区域共享的合作新局面。

第二,推动以特定议题为抓手的东北亚合作制度化建设。相较于西欧、北美地区合作的深入发展,东北亚合作依然在较低的层次徘徊。虽然过去学界关于提升地区制度化建设的声音一直不断,但始终有指向过泛、目标失焦之感。由于东北亚国家间缺乏区域共识,合作利益分配难以均衡,在领导角色的认知上也存在矛盾,合作的制度化建设势必将是一个异常复杂和艰巨的过程;因此,遵循由点及面、循序渐进的路径,发挥特定议题合作的“示范”效应,才是加强区域制度化建设的可行之路。结合当前的国际形势和地区的需求来看,发挥抓手作用和示范性效应的合作议题主要包括两个:一是朝核问题六方会谈的议程重塑,二是中日韩FTA的机制化建设。就重启六方会谈而言,约束性机制的缺失是过去会谈陷入停摆的主要原因之一,会谈成果的履行缺乏可靠的制度性保障,对于成员违约的行为也没有惩罚措施,导致会谈沦为“清谈”。因此,六方会谈的议程重塑必须建立起一种内生性的约束机制,通过建立一个共同授权、监督履约的机构来保证各方相向而行,承担好各自的责任和义务,以有效解决朝核问题为突破口来增强地区安全合作的机制化水平。同时,地区多边安全机制的建立也是维护朝鲜半岛和平稳定的根本保障,是确保东北亚合作顺利进行的重要前提。再就中日韩FTA建设来说,除了政府间的努力之外,三国应通过市场来弥补政府在制度培育上的功能不足。即中日韩在贸易往来、货币结算、跨境投资等经济间高度依赖的基础上,积极培育和提升跨境贸易本币结算、商业银行跨境经营、海关检验标准统一等方面的制度化合作,以市场的需求来倒逼三方FTA的建设,使之能发挥引领带动的作用,充当助推地区经济合作制度化建设的加速器。

第三,构筑东北亚经济走廊以促进区内的互联互通。当前东北亚合作优先需要解决的问题是求“通”而非求“同”,特别是在朝鲜半岛局势缓和的背景下,长期以来阻塞东北亚地区互联互通的障碍在逐渐减少,朝鲜半岛南北铁路接续工程的启动等一系列联通地区“经络”的工程正蓄势待发。因此,域内相关国家应通过共建一项系统性的工程,将东北亚内部的断裂接续起来。而“一带一路”倡议恰恰能够承担系统性工程的历史重任。时值地区局势转圜、“一带一路”建设向东北亚转向之际,中国与其他东北亚国家可通过共建“东北亚经济走廊”,乘势打造联通区域各国的纽带。从地理上看,东北亚地区已经形成了许多经济聚集点:包括中国东北三省的省会及主要城市、俄罗斯远东的主要城市及港口、朝鲜的平壤周边以及新义州、罗先等特区,韩国的首都圈及庆南城市群、日本的日本海沿岸主要城市及港口等,在这些“点”周围都聚集了较多的人口和经济要素,具有较强的实力和影响力。与此同时,东北亚区域内的交通网络正日趋完善:中国东三省内部的交通网已相对成熟,中俄、中日、俄日等国家间的交通联系也比较通畅,唯一存在窒碍的跨朝鲜半岛铁路的接续工程业已重新动工。根据“点—轴”理论,能够发挥经济、交通优势和市场规模影响力的经济生长动力(经济走廊)的构建条件趋向完备。一条由俄罗斯远东地区南下,横贯黑、吉、辽三省,向南经朝鲜半岛通往日本,向西对接中俄蒙经济走廊的东北亚经济走廊很可能从构想成为现实。这条走廊上不仅分布着东北亚的主要中心城市,东西两侧还是环日本海和环黄海两条重要的经济带,以点带线、以线带面的外溢功能将会十分突出。在互联互通的框架下,东北亚经济走廊可同时承载对接不同发展战略、联通区域交通物流、畅通区内贸易往来、融通多边金融流动,沟通各国民间交流的多重任务,从而使“通”真正地在东北亚落地生根。以新复合地区主义的思路来推进东北亚区域合作的新进程,固然既抓住了国际和地区局势变换有利时机,又符合东北亚特殊的区域实情,但未来阻碍合作进展的变数仍然存在,不容忽视。

首先,美国的态度与政策走向是新复合地区主义能否得以实现的最大不确定性因素。自特朗普政府上台以来,不仅孤立主义、单边主义倾向益发严重,而且对华认知、态度和战略都发生了巨大的变化:一方面,美国退出TPP等多边组织,拒绝在区域议题上开展多边合作,转而将注意力放至双边层面的谈判与对话,这些行为都对东北亚乃至于整个亚洲地区主义的进程造成了很大的冲击。另一方面,美国国内对华战略反思引发了“接触失败论”的兴起,为此美国需要采取对华防范和全面竞争的战略。当前,以“印太战略”为主轴的美国对华制度制衡不仅试图对“一带一路”建设进行战略围堵,而且也在军事层面上增加了中国的压力。如何在崛起过程中顶住压力,保存自身有限的资源,避免与主导国家展开全面的战略竞争,使复合地区主义在“一带一路”的引领下得以充分发展,考验着中国的大国智慧。

其次,日韩等其他东北亚国家的战略选择也将对东北亚的复合地区主义产生重大的影响。除了大国之外,中小国家的支持亦是地区主义发展所需的重要动力。固然,相较于大国,中小国家对地区主义和多边体制都具有更多的偏好;但他们的政策走向受大国的制约也比较明显。尤其是日韩等域内国家是美国在东北亚的重要盟友,对美安全依赖很深,在对外政策上容易受到美国意志的左右。从过去的经验看,无论是鸠山由纪夫构建“东亚共同体”的破产,还是朴槿惠从“平衡中美”到部署萨德的倒退,都反映出日韩试图突破美国的藩篱,追求均衡外交、多边合作所面临的困境。所以复合地区主义在东北亚的实现,需要日韩等中小国家能够坚持地区优先的目标和多边合作的原则,推动东北亚向更加开放、更加包容的方向迈进,并且要避免本国政策被美国的战略所绑架,在错误的信号下在诸如钓鱼岛争端、萨德部署等问题上触碰中国的红线,使东北亚再次出现冷战时期南北三角对立的对抗态势。

再次,东北亚各国在求“通”的路径选择上可能发生竞争。虽然加强东北亚内部的联系与沟通以实现整个地区的互联互通是复合地区主义的应有之义,但需要看到的是,在打造联通地区纽带的方式上,东北亚国家存在不同的见解。中国推动的“一带一路”建设固然是各种倡议中规模最大、系统性最强的方案,但并非域内各国所能够接纳的最大公约数。韩国提出的“新北方政策”、蒙古倡导的“草原之路”计划,俄罗斯设计的远东开发战略,都可能在建设东北亚互联互通的过程中,相互产生某种程度的竞争关系。尽管“一带一路”倡议主张与周边国家的发展战略有机对接,谋求共建和共享;但不可否认的是,韩、俄、蒙等国家着力打造自己的战略,既有背后深远的政治动机,也有对“一带一路”警惕和制衡的因素。一旦各种求“通”的方案在实践的过程中发生龃龉,对东北亚复合地区主义的发展亦是不小的打击。

最后,朝核问题能否顺利解决仍是复合地区主义在东北亚实现的重要前提。和平与稳定是地区合作得以进行的前提保证,从历史来看,朝核因素一直是影响东北亚合作进程的关键变数之一。诚然,2018年以来的朝鲜半岛局势发生很大的变化,朝鲜将过去“核经并进”的路线改为以经济建设为中心的新国策路线。但是,美朝在无核化方式、国际制裁解除等核心议题上仍存在很大的分歧,这也使得在河内举行的第二次“特金会”无果而终。短期内,美国在对朝制裁的解除问题上仍未显示出松口的迹象,朝鲜也很难接受美国提出的几乎等于“自废武功”式的弃核方案。如果美朝谈判长期难以取得进展,且两国之间的关系也不能得以相应的改善,朝核危机再次爆发的可能性仍不能被排除。若一旦核问题再次抬头,东北亚的安全环境必将受到严重冲击,区域合作也会举步维艰。

六、结语

2008年世界金融危机之后,东北亚秩序的转型给区域合作带来了深远的影响:曾经盛行一时的新地区主义逐渐衰落,而复合地区主义正在兴起。复合地区主义发展至今可以分为两个阶段:传统的旧复合地区主义试图将大国协调和地区主义叠加起来,既强调大国协调对地区合作的重要性,又突出自由开放、弱制度的“东盟模式”的价值理念。但随着中美关系的变化和地区秩序的转型,以强调制度制衡和地区主义的复合、新地区主义“开放性”和旧地区主义“规范性”的复合、价值引领上求“同”与求“通”的复合为特征的新复合地区主义逐渐取代旧复合地区主义,开始引领亚洲区域合作的实践。因此,中国应依托新复合地区主义的合作理论,以“一带一路”来引领建设包容性的地区制度,以朝核问题解决和中日韩FTA谈判为抓手提升地区机制化水平,以构建东北亚经济走廊来打通制约区域合作的关键窒碍,推动“一带一路”建设向东北亚延伸,实现“一带一路”在中国周边的全覆盖。尽管新复合地区主义思路下的东北亚合作会受到美国态度走向、中小国家战略选择、各国发展战略竞争和朝核问题进程等变数的制约;但中国应保持战略定力,规避与大国的全面竞争,努力与中小国家凝聚共识,为东北亚合作创造必要的环境、灌注不竭的动力,真正使共建共享的理念和联通共荣的利益在地区落地生根。

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