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美国智库报告:《权力的游戏:应对中国“一带一路”战略》之三:集中应对中国的“一带一路”

放大字体  缩小字体 发布日期:2018-10-12  阅读数:476
核心提示:第五章:集中应对中国的一带一路美国必须与其盟国和伙伴合作,应对中国的一带一路战略。华盛顿应该避免采取纯粹的对立方式,尽可能地加以塑造,在需要时进行竞争,并提供经济增长和基础设施连接的积极愿景。美国无需与中国为一带一路提供的资源水平相匹配;它只是必须提供可靠的替代方案,使国家能够做出选择而不仅仅依靠北

第五章:集中应对中国的“一带一路”

美国必须与其盟国和伙伴合作,应对中国的“一带一路”战略。华盛顿应该避免采取纯粹的对立方式,尽可能地加以塑造,在需要时进行竞争,并提供经济增长和基础设施连接的积极愿景。美国无需与中国为“一带一路”提供的资源水平相匹配;它只是必须提供可靠的替代方案,使国家能够做出选择而不仅仅依靠北京的基础设施需求。

建议:纠正基本原则

1.推进积极而雄心勃勃的美国经济愿景。美国对中国“一带一路”的最有效方法将引领美国国际发展、贸易和投资议程。仅靠硬基础设施并不能使各国走上长期和包容性经济增长的道路。美国应该系统地促进以当地生产力建设、技能转移、负责任的债务管理、质量、创新和企业家精神为基础的发展模式。在理想情况下,这应该单方面地与日本、欧洲、印度和其他市场导向的经济体一起实现。印度洋沿岸和欧亚大陆的一系列涉及来自美国的公共和私人部门代表以及这些盟友和合作伙伴中的一个或多个的“自由、开放和可持续”的经济论坛,可以展示这一模式。企业家精神——一项美国的优势,被许多政府当做创造就业和提升增值阶梯的关键因素——应该在这些论坛上被特别强调。在中国的不公平贸易行为之间划出一个明显的区别,这些行为直接破坏了大量美国人的生计,以及与美国盟友和伙伴的经济接触带来的压倒性利益,美国政治领导人应该再次寻求多边高质量的贸易和投资协议,无论是通过重新加入TPP还是重新启动跨大西洋贸易和投资伙伴关系,或通过志同道合的盟友和合作伙伴的致力于提升标准和实现更高水平的经济一体化的新配置。作为先决条件,美国应该重新调整其贸易执法战略,将关税仅仅集中在中国,而不是对和“一带一路”竞争至关重要的美国的盟国和伙伴。

2.发展并执行对中国“一带一路”的对立面。美国对中国战略的回应必须完全集中在信息领域,在该领域,北京有效地发挥了其基础设施投资的规模和影响力,并努力将“一带一路”描绘为其不可避免地崛起为全球首要地位的象征。美国必须建立强大的非军事公共外交能力,重建冷战期间美国新闻署的目标和职能,但这种目标和职能应当针对21世纪。这种能力应该适应数字时代和更加拥挤的媒体环境,在这种环境中,事实是有争议的,记者之外的人物越来越多地扮演验证者的角色。美国应该通过这种重组能力进行沟通、突出和教育的关键信息包括美国在现在寻求中国帮助的国家的投资规模、美国“自由、开放和可持续”模式的优势、中国的投资承诺与其具体活动之间的“说-做”差距,以及中国基础设施融资对国家主权的威胁。美国应该鼓励印度、澳大利亚、日本和志同道合的欧洲盟国采取补充性的公共外交努力。它还应积极宣传反对“一带一路”的信息——例如,强调美国在某些国家的新闻业进行直接投资,以及向当地记者提供中国政治腐败的证据。

3.为美国回应的所有要素提供资源。为了应对中国的“一带一路”战略,美国需要为其信息和经济手段投入更多资源。在军事方面,国会已采取积极的初步措施,即2019财年国防授权法案(NDAA)要求总统的2020财年预算纳入印度太平洋稳定倡议,这将扩大美国的能力,并提供具体的对伙伴和盟友的援助。NDAA将现有的亚洲海事安全计划扩展到更广泛的印度太平洋地区,将使国防部能够有效地将现有资金重新编入中国通过“一带一路”战略参与的更广泛的国家。但是,在很大程度上将资源引向国防部这一美国的回应势必会失败。国会采取的一个有希望的步骤是引入亚洲再保险倡议法案,该法案如果颁布的话,将在五年内投入75亿美元用于促进美国的地区安全利益。国会应该采取的另一个步骤是获得适当的资金来支撑21世纪的公共外交能力。国会还应该将美国国际开发署内部的资源重新分配给印太地区——中国最积极争夺的地区——以确保美国能够更有效地与“一带一路”竞争。最后,通过立法,例如更好地利用投资促进发展(BUILD)法案,这已经在美国众议院通过,国会应通过大幅提高OPIC贷款上限,并允许美国政府取得参与海外项目的股权,实现美国发展融资的现代化。

 建议:地缘政治 

1.协调战略投资。美国、日本、印度、澳大利亚、法国和英国应根据其经济和军事价值的综合评估,优先考虑印太地区的位置和基础设施项目,并协调各自的投资。在美国方面,国家安全委员会应率先采用这种方法,将相关部门和机构与其盟友和伙伴召集在一起,并可能通过新宣布的机构间实体来管理美国在海外的基础设施参与计划。为了补充现有的协调机制,例如美-日-澳基础设施伙伴关系,一个有利于自下而上信息共享的平台将会成为建立和正式派往面临掠夺性中国投资的国家大使会晤机制的要素之一重要。这种方法将有助于确保有着对中国经济政策的地缘政治影响相似担忧的资本了解东道国的基础设施需求以及北京的活动。美国及其盟国和伙伴也可以利用其在世界银行、亚洲开发银行和亚洲基础设施投资银行的集体影响力,将重要资源用于最重要的项目。利用这些国际金融机构的能力,将部分降低中国在基础设施融资方面的压倒性优势,使美国及其盟国和伙伴能够更有效地在经济和军事利益受到威胁的地区展开竞争。

2.在印度洋进行军事姿态的防御和进攻。“一带一路”将为海外日益增长的解放军势力铺平道路。美国应该与日本、澳大利亚、印度、法国和英国合作,确定未来中国在印度洋的军事设施可能会在何处设置,以及在和平时期、危机和冲突中,其中的哪些将产生最大风险。基于这一评估,美国和这些志同道合的盟国和伙伴应采取协调行动,尽可能限制中国的军事介入,并在绝对必要的地方加以阻止。这可以通过有针对性地向可能的东道国延伸来悄悄传达他们土地上的解放军会展现出最不稳定的因素,以及伴随着他们对中国军队开放大门而对主权造成的潜在影响。在解放军存在会带来不可接受风险的国家,美国及其盟国和伙伴可以对两用基础设施进行竞争性投标,并对当地民间社会和记者进行教育。除了防御之外,美国还应该与其盟国和伙伴一道,制定印度洋军事准入的长期愿景,即使中国成功扩大其军事存在,也将支持强大而灵活的区域态势。关键的第一步是召集该地区国家的国防规划者和有兴趣的外部力量来制造这一愿景,并确定一个或多个可能成为共享军事中心的地点,并利用印度和法国等国家之间现有的双边协议。

3.发起供应链对话。美国应该邀请其发达经济体的盟友参加一个新的、秘密的对话,讨论如何减轻中国对全球供应链日益控制的地缘政治风险。该对话将侧重于工业制成品和不可再生商品。在美国方面,财政部和商务部将共同领导讨论。该论坛将成为更紧密的政策协调的起点,包括与中国“一带一路”活动相关的全球供应链脆弱性的信息交流。随着时间的推移,它可以为非正式程序协调奠定基础,以便将中国投资纳入目前由美国、欧洲、日本、澳大利亚和其他发达经济体控制的全球供应链中。

建议:商业

1.扩展美国的数字外延。 美国必须在数字领域展开竞争,在该领域“一带一路”信息技术层面的潜在后果涵盖了从北京国内监管机制元素的出口到支持中国的人工智能产业。 美国应与欧洲和日本合作,在经济合作与发展组织(OECD)的支持下,成立一个专门从事数字基础设施建设的基金。该基金将设立一个咨询委员会,由总部设在OECD国家的大公司的商界领袖组成。 它可以学习世界银行最近的女企业家金融倡议(We-Fi)。 该基金将支持致力于全球公认的言论自由和隐私权的信息技术公司在发展中国家的项目投标。接受该基金支持的公司也必须接受对其出口到发展中国家的软件和设备进行可靠的第三方审计。与此同时,美国商务部应将数字专员计划扩展到更广泛的国家——可能通过与美国主要技术公司合作来创建类似于通过政府间人事法案建立的研究团体,该法案允许研究机构的专家服务暂时作为美国官员,然后回到他们的母公司。这些“数字研究员”将在美国驻中等收入国家的大使馆服务,为治理和商业问题开发新的数字解决方案。

2.推动区域连通性计划。“一带一路”代表着北京的自上而下的愿景——中国是横跨印度洋沿岸和欧亚大陆的公路、铁路、港口、管道和电信网络系统的主要节点——美国应该与其盟国和合作伙伴合作,促进区域经济连通性的解决方案。在东南亚,这样的愿景已经存在:东盟(东南亚国家联盟)连通性总体规划2025。美国应与日本合作,倡议与东盟的连通性会议,探讨政府及其私营部门的新机遇,以支持东盟实现更大区域一体化的愿望。 此外,国会和特朗普政府应该振兴美国贸易和开发署,以确保中小企业能够打击“远距离暴政”并在印度太平洋地区进行战略投资。美国应与印度和日本合作,将亚非增长走廊概念转变为一系列具体项目,各自的私营部门可以围绕这些项目进行合作。 海湾合作委员会,其中两个重要成员——沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国——寻求成为区域中心,很有可能与美国合作提出中东的连通计划。支持区域连通性概念将对美国产生双重好处,既可以含蓄地区分以中国为中心的“一带一路”愿景,也可以创建一个基准来评估北京的项目是否符合地区目标。

美国的成功究竟是什么样子

鉴于中国“一带一路”的范围,很容易得出美国将努力竞争的结论。 然而,即使没有全面的战略,华盛顿也已经与北京在基础设施方面进行了直接对抗——并且取得了胜利。 以下是成功的样子:

2013年,乌干达政府开始招标,开发必要的基础设施,以利用该国尚未开发的14亿桶石油储量。在几次外国投标失败后,一个中国财团看到机会,开始与乌干达政府谈判,据报道,它以压倒性的优势被评为最佳竞标者。然而,一个受益于中国财团内部挑战的美国-意大利合资企业成功地争夺了最终成果。 美国大使馆为此次竞标提供了强有力的政治支持。2018年4月,美国-意大利合资企业正式中标,这对可能的中国投资者来说非常沮丧。在中标后的公开评论中,美国当地大使关注合资企业带到乌干达的许多项目融资和降低风险的好处,而乌干达越来越关注其国家债务负担。

        这个成功的例子提供了更多的教训。首先,美国当地大使馆必须愿意继续发挥巨大的支持和教育作用。其次,包括美国海外商务署在内的美国大使馆工作人员应继续关注可能的“一带一路”项目,以激励美国私营部门在可行和适当的情况下进行竞争性的替代竞标。 第三,在基础设施方面,利用欧洲、日本和其他主要经济体公司的互补技能和融资,有时可以最大限度地提高美国公司与中国公司的竞争力。

3.为高质量的基础设施编制国际标准。在2016年七国集团峰会期间,世界领先的先进民主经济体签署了一系列促进高质量基础设施投资的原则。同年晚些时候,包括中国在内的20国集团(G20)肯定了许多同样的原则,包括“考虑到生命周期成本的经济效率、安全性、抵御自然灾害的能力、创造就业机会、生产力建设和专业知识转移……应对社会和环境影响,并与经济和发展战略保持一致。”以这些原则为出发点,美国应与欧洲和日本合作,在国际标准化组织内编制高质量基础设施标准。 该标准可以为各国首都和多边开发银行决定是否支持个别“一带一路”项目。它还可以作为开发高质量基础设施认证的基础,这些认证可能会鼓励公司和投资者竞争,包括来自中国的公司和投资者。最后,使用新标准,并通过与代表来自G20国家的企业利益的B20合作,美国应该提出公司和投资者可以做出的“高质量的基础设施承诺”。

建议:治理与发展

1.准备好利用“一带一路”的幻灭时刻。与中国基础设施项目相关的不断增加的债务、主权的侵蚀以及不均衡的利益正在煽动一场强烈反对,这些反对在些国家已经突破公共领域。这些幻灭的时刻提供了机会窗口来展示继续依赖中国的经济替代方案,并遏制了北京在一个国家精英中的影响力。为了更好地利用这些快速兴起的窗口,美国国务院应利用人工智能驱动的当地新闻和社交媒体情绪分析以及美国大使馆的报道,来创建一个供美国政府使用的数据库,以跟踪中国在印度洋沿岸和欧亚大陆各国投资的挫败感。这将使美国在反“一带一路”情绪激增所带来的机会时刻迅速实现资本化。

2. 促进“一带一路”目标国的政治弹性。北京在可以通过幕后交易捕捉精英和安全基础设施项目的国家拥有相对自由的手段。相反,拥有强大国内机制的国家最适合按照他们的条件参与“一带一路”。 因此,在参与“一带一路”的国家建立政治弹性至关重要。当政治弹性受到挑战时,美国应与国际民间社会行为者合作,尽早参与以防止中国长期俘获精英。美国应采取全面的治理方法促进法治、透明度、问责制、言论自由和公民社会。一种不太全面的方法——例如,主要侧重于支持选举——将无法促进对制造一个对腐败的中国行为冷淡的环境来说最关键的许多机制。认识到美国资源是有限的,华盛顿应优先考虑欢迎美国援助的印度洋沿岸和欧亚大陆国家。然而,华盛顿不应该完全忽视对改善国内治理没什么兴趣的参与“一带一路”的大量国家。在不太开放的社会中,美国应该通过努力赋予民间社会权力和培训当地记者,来采取更加精细的方法。华盛顿还应该支持反腐败措施,以此来最大化政府效率,维护国家主权反对中国影响力。

3. 提高印度洋沿岸和欧亚大陆各国的技术能力。一些参与“一带一路”的政府缺乏评估中国合同的能力——例如,在债务偿还和基础设施生命周期成本方面——并且在实施阶段没有足够的人力资源来监督项目。美国财政部的技术援助办公室(OTA)和美国贸易开发署的全球采购倡议为这一领域的外国政府提供了有限的支持。适度注入资金——目前OTA的预算低于5000万美元——以及对可能接受中国投资的国家的重视将产生巨大影响。印度洋沿岸和欧亚大陆的多个基础设施卓越中心(CoE)也可以在很大程度上建立技术生产。 在这里,美国的盟友和伙伴可以发挥至关重要的作用。在东南亚,日本可以与新加坡合作,发展其现有的亚洲基础设施卓越中心,更加注重提升区域技术生产力。美国和印度可以与阿拉伯联合酋长国合作建立中东和印度洋基础设施卓越中心,这将利用阿联酋航空作为区域枢纽的地位。

结论

通过“一带一路”,北京正在加大美中竞争的力度,以确定21世纪国际秩序的条款。作为一项由大规模的宣传运动支持的具有地缘政治覆盖物的连通性工作,鉴于美国国家经济、外交、信息和军事权力之间的经常性不协调,“一带一路”对美国构成了特殊的挑战。

然而,北京对“一带一路”的愿望与现实之间的差距仍然很大,曾经热烈欢迎中国在该战略框架下投资的国家越来越多地表达了他们对单方面交易和对主权侵蚀的担忧。美国及其盟国已经到了一个充满战略机遇的时刻。

现在是利用不断增长的对中国“一带一路”不满情绪的时刻。通过与志同道合的伙伴合作,美国可以提供经济增长和国际连通性的积极愿景,使各国在保持自主权的同时走上长期增长的道路。与此同时,美国应该在必要时直接与“一带一路”战略竞争,并在可能的情况下,使中国的活动更加符合国际规范和标准。

如果没有美国领导的综合方法,中国的“一带一路”将继续为另一种国际秩序铺平道路,尽管目前遭遇挫折。北京的战略是违反事实的——从债务负担到地方精英的腐败——这将限制各国退出中国轨道的能力,从而有效地锁定其影响力。“一带一路”的数字元素将进一步巩固中国在全球大部分地区的国家的地位,使其能够获取数据,加强对自由开放互联网的攻击,并破坏一些美国盟友和伙伴的网络。

从中国“一带一路”战略的活动范围和规模来看,很容易屈从于北京对于中国的注定的优势的叙述。由于现有的国际秩序承担了和平、繁荣和自由的利益,这将是一个严重的错误。与中国的竞争显然是可以赢得的——只要美国能够提高自身的竞争力,并与盟国和伙伴一起为21世纪提出一致和令人信服的愿景。

关于作者:

丹尼尔·克里曼,新美国安全研究中心(CNAS)亚太安全项目高级研究员,主要研究美国对华战略以及美国在印太地区同盟和伙伴关系的未来趋势。在加入CNAS之前,克里曼曾在国防部副部长政策办公室任职,担任亚洲一体化高级顾问。在那期间,他是第三次抵消战略发展和执行的主要亚洲专家,并为国防部解决一系列地区问题建言献策。克里曼还曾任职于美国的德国马歇尔基金。他最新的专著是《决定性的转变:民主如何主导崛起大国,从一战前夕至中国优势凸显》。

阿比盖尔·格蕾丝,新美国安全研究中心(CNAS)亚太安全项目助理研究员,主要研究美国与中国的战略竞争、中国的对外政策以及美国的印太战略。加入CNAS之前,格蕾丝曾是国家安全委员会的一员,她致力于美中关系竞争方式的发展和实践以及自由开放的印太战略。格蕾丝经常在有关亚洲安全问题的媒体上发表评论,她的评论和分析曾在多家媒体上出现,包括《华盛顿邮报》、《纽约客》、CNN网站、BBC广播、《今日美国》、《外交政策》、《海峡时报》、《国家利益》、《中国简报》和《康奈尔国际事务评论》等。

关于亚太安全项目:

亚太安全项目致力于通过分析美国如何再平衡其优先利益、塑造以规则为基础的区域秩序、促进传统盟友的现代化、提高新伙伴的生产力以及加强多边机制和对法治的尊重来影响美国在亚洲的领导力。从探索本地区不断升高的海上紧张局势,到提出战略以扩大和加强美国的影响,本项目利用团队的丰富经验和背景、在本区域和华盛顿的深厚关系以及CNAS的号召能力来塑造和完善美国在日渐变化的印太地区的政策对话。


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