产业政策是一个有争议性的话题。这种争议性体现在林毅夫和张维迎在国家发展研究院开展的一个直播辩论中。
产业政策涉及到三方面的问题：第一，如何定义产业政策；第二，产业政策是否有效；第三，如果产业政策有效，该实施什么样的产业政策。笔者最近做了一些产业政策的研究，从中得到一些启示。
01
如何定义产业政策？
产业政策的定义比较模糊。在林毅夫和张维迎的辩论中可以看出，辩论者对于产业政策的清晰定义没有共识。
在这里，笔者讨论的产业政策在于政府对于某一特定行业在价格和产量上的干预。比如，税收优惠或者补贴是对行业的价格干预。协调行业产量，稳定价格，属于对行业的产量干预。
从关于日本、韩国和中国的产业政策的学术研究来看，产业政策的有效性毋庸置疑。来自牛津大学的Nathan Lane最新研究表明，韩国在1973至1979年间对于重化工行业的扶持不仅促进了这些行业的发展，还通过拉动下游产业带动了整体经济的增长。值得注意的是，韩国针对重化工业的产业政策是时任总统朴正熙派出代表团考察了日本的产业政策后沿袭日本经验制定的。
众多关于日本的研究都发现产业政策的作用是不可忽视的。在《繁荣与停滞》一书中，作者指出政府通过外汇配给、廉价利率和税收补贴鼓励本国特定行业的发展。在《日本经济奇迹的终结》一书中，作者用造船业的案例解读了日本官员如何创造性地对某些行业进行补贴。日本于20世纪60年代加入了关税贸易组织，也就是世界贸易组织的前身。关贸组织禁止直接的出口补贴。
彼时，日本造船业刚刚起步，新生的造船业销量不高，没有规模经济，造船企业无法自力更生。为扶持日本造船业，日本政府将食糖进口许可分给了造船企业。由于食糖进口在日本被限制，这些造船企业便可以通过食糖进口许可获得利润用于补贴造船业务。这种创造性的补贴方式在日本不乏案例。1955年，日本的造船产量为73.5万吨，出口占比52.2%。到1974年，日本的造船产量达到1754.1万吨，出口接近88.9%。
除了在扶持产业上积极有为，日本政府同时积极协调产业发展。一个典型的例子就是钢铁业。战后日本经济的一个特征是财阀经济的重新崛起。战前的大财阀集团在战后卷土重来，经连会是财阀集团的一种组织方式。经连会企业间交叉持股，并且一般有银行会员。日本法律允许银行投资非金融企业，股权上限为5%，后又提升为10%。1970年，日本最大的三大财阀集团，三井、三菱和住友集团占到了日本实收资本总额的14.4%。财阀集团通过不断进入新行业扩充自己势力范围。
在钢铁业里，各大财阀集团设立钢铁公司，引入新兴技术，展开激烈竞争。这种财阀集团形成的寡头竞争颇有点类似于几年前中国互联网行业BAT开展的激烈竞争。寡头竞争产生的一个问题就是产能过剩。这和目前国内几年前在某些行业内，比如钢铁，煤炭，水泥产生的产能问题及其类似。背靠雄厚资本，钢铁企业的产能竞争必然带来价格下跌，行业经营利润下降。即使出现亏损，企业也不会退出，因为退出意味着集团投资的损失，以及竞争对手的胜利。在这种情况下，日本政府主动协调行业产能，类似于国内2017年实施的“关停并转”，从而帮助企业扭亏为盈。
韩国和日本的经验表明，产业政策在一个国家百业待新，实施后发追赶中至关重要。
02
实施什么样的产业政策？
日本和韩国都不约而同地选择了重工业先行的产业政策，这种策略的选择，笔者认为可以用倒推的方法思考其启示。
一个国家的现代化进程的标志是城市化和中产阶级的兴起。农业人口转入城市会带来巨大的住房需求，建筑业首当其冲。随着生产效率的提升，国民收入水平的提高会扩大中产阶级的数量。一个中产阶级消费阶层的典型生活方式是住房，家电和汽车。如果国家人口众多，比如日韩，那么经济不断发展产生的住房、家电和汽车需求是巨大的。而从投入生产表里可以看到，这几个行业的发展都依赖于其上游企业，也就是电力、钢铁、有色金属和化工材料。而这些中产阶级基本需求的上游产业正是日韩产业政策补贴的重点。以需求为导向，补贴上游中间产品生产，产业政策起到了良好效果。
在过去30年，中国的产业政策选择基本上沿袭了日韩的思路。一个典型的例子是朱镕基任总理时期实施的国有企业布局的战略性调整。基本思路是国有企业从竞争性行业中退出，专注在有自然垄断倾向的行业中。另一种解读是，国有企业从劳动密集型的行业中退出，而在更资本密集型的行业中继续做大做强。由于国有企业往往能够拿到更低廉的信贷，这种资金成本上的优势本身也是一种利率补贴。而留存的国有企业往往分布在更上游的行业中，这无异于日韩对上游行业的补贴。
随着中国城市化接近尾声，以城市化和中产阶级生活方式为主的产业政策也接近终点。站在新的历史节点，中国需要什么样的产业政策？笔者继续沿着以终为始的角度提供一些思考。
经济发展的最终目的是居民生活水平的不断提升。下一阶段，人均生活水平的提升，不仅在量上，更在于质上，在品质的提升和好的产品上。中产阶级在满足了基本的住房、家电和汽车的需求后，随着收入水平的不断上升，产品的消费升级是下一阶段经济发展的内生动力。这与高层提出的高质量发展的要求不谋而合。
高质量发展要纠正一个误区，那就是只有高精尖制造业的高质量发展才是高质量发展。事实上，现代意义里面的高精尖制造业早已和服务业的发展密不可分。譬如，制造机器人是制造业，但一个运行上世纪60年代程序的机器人及其制造再精密也定然赶不上一个使用现代人工智能技术和先进算法的机器人。而算法和软件往往属于服务业。更何况，很多机器人的制造也是由机器自动完成，而制造机器人的机器则是精密算法的产物。正如乔布斯制造iphone的理念一样，好的产品，往往是软硬件一体化，最佳适配的产品。因此发展高端制造业则更要发展服务业。
疫情后的中国经济遇到了短暂的困难，这种困难是在经济结构调整中不可避免的阵痛。过去30年由城市化和中产阶级的崛起带来的高速增长已经结束，人均GDP快速上升的同时，也带来了环境污染等等社会问题。这种依赖于高负债的模式必然不能持续。站在新的历史阶段，产业政策仍应以终为始，助推中国经济实现转型升级。
