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陈积敏:美国印太战略及其对中国的挑战

放大字体  缩小字体 发布日期:2018-10-31  来源:一带一路百人论坛  作者:陈积敏  阅读数:288
核心提示:美国印太战略的提出特朗普政府印太战略经历了一个从愿景构想到概念明晰的演进过程。2017年10月18日,时任国务卿蒂勒森在美国战略与国际研究中心发表的演讲中首次提出特朗普政府版的印太概念,指出印太包括整个印度洋、西太平洋以及周边国家将是21世纪全球最重要的部分。11月初,特朗普在其亚洲之行中多次提到构建一个自由开

美国印太战略的提出

特朗普政府印太战略经历了一个从愿景构想到概念明晰的演进过程。2017年10月18日,时任国务卿蒂勒森在美国战略与国际研究中心发表的演讲中首次提出特朗普政府版的“印太”概念,指出“印太——包括整个印度洋、西太平洋以及周边国家——将是21世纪全球最重要的部分”。11月初,特朗普在其亚洲之行中多次提到构建“一个自由开放的印太”。12月18日,特朗普政府首份《国家安全战略》报告再次确认了“一个自由开放的印太地区”的用语。不过,此时特朗普政府对于印太地区的战略主要还停留在构想(vision)层面,甚至连“战略”一语在官方表示中都未曾出现。

进入2018年后,特朗普政府明确提出了“印太战略”(Indo- Pacific Strategy)的概念,并阐明了其意涵与主旨,这标志着美国印太愿景正式转变成印太战略。1月30日,美国国务院负责南亚中亚事务的副助理国务卿丹尼尔·罗森布鲁姆在孟加拉国际战略研究院发表题为“美国与印太地区”的演讲,主要阐述了“印太愿景背后的战略”以及美国计划如何推进这一战略。这是特朗普政府官员把印太愿景与地区战略关联起来的首次政策表述。自4月起,美国政府高官明确提出了印太战略的概念,并对构建“一个自由开放的印太”做出了内涵阐释。美国国务院负责东亚和太平洋事务的副助理国务卿黄之瀚表示,所谓“自由”有两重含义:在国际层面来说,所有印太地区国家享有免于受胁迫的自由,可以依据某种主权方式追求其选择的道路;从国家层面来说,印太国家在政府治理、基本人权、透明度与反腐败等领域取得进展,社会变得更加自由。“开放”首先指的是海上通道与空中通道的开放,其次是基础设施领域的开放,再次是投资开放与贸易开放。6月2日,美国防部长马蒂斯在香格里拉安全会议上呼应了印太战略的提法,并进一步说明了美国印太战略关注的四个重大问题:(1)海洋公域的安全与自由,美国将支持伙伴加强海军与执法能力建设,提升他们管控与保护海上边界与利益的能力;(2)加强安全合作,提升与盟友和伙伴在装备与平台方面的互用性(interoperability)水平;(3)增进法治与透明治理;(4)支持私营部门主导的发展模式。这是美国政府内阁级官员首次在国际场合使用“印太战略”一词,具有明显的政策宣示意义。8月4日,美国国务院发表的“美国在印太区域的安全合作”情况说明书(fact sheet)中详细列出了五大目标,即确保海上与空中自由、推进市场经济、支持良政与自由、保障主权国家免受外部威胁以及促进伙伴维护和推进基于规则的秩序。可见,特朗普政府印太战略的核心内容涵盖安全、政治、经贸、投资以及民主等议题,但归根结底还是秩序问题,即通过美国与盟友、伙伴在安全、政治、经贸、投资、价值观等领域的合作,共同维护一个有利于美国及其盟友、符合美国意志与利益的所谓的“自由”“开放”“包容”“法治”的印太秩序。

美国印太战略的推进

特朗普政府不仅明确了印太战略的提法与意涵,在政策层面也有推进,主要体现在以下几个方面。

第一,加强对印太地区的军事介入力度。在推进印太战略过程中,军事手段当仁不让地成为重要政策工具,主要有以下显著表现:(1)重新整合与规划印太地区军事力量,将美国太平洋司令部更名为印度—太平洋司令部(简称“印太司令部”),进一步明确美军的战略任务。(2)加强与区域内国家安全合作的力度与层级,尤其重视加快推进美日印澳四国安全合作以及促进美印安全合作机制化。(3)建立约3亿美元新基金,以加强区域内国家的安全能力。该安全援助基金将涵盖孟加拉、印尼、蒙古、尼泊尔、太平洋岛国、菲律宾、斯里兰卡、越南以及其他地区。此外,特朗普政府将海事安全倡议的授权延长5年,并把“东南亚海事安全倡议”重新定义为“印度洋—太平洋海事安全倡议”孟加拉国、斯里兰卡、印度等被扩大为受涵盖国家,旨在增加南海和印度洋的海上安全和海域警觉性。

第二,加强与盟友及伙伴关系的制度化建设。盟友与伙伴是美国推进外交战略的重要基础与力量倍增器。马蒂斯在太平洋司令部更名仪式上指出,美国将继续奉行以实力求和平的原则,强化印太区域内现有联盟体系与发展新的伙伴关系,并强调“这些是我们战略愿景的一个根本基石”。目前,美国与地区内盟友及伙伴构建的主要机制包括美日韩、美日澳、美印澳三边对话机制,美日、美澳、美印防长外长“2+2”对话,美日印澳四国对话机制、美国—东盟峰会等。其中,特朗普政府力推美日印澳四国集团的形成,并将其视为推进印太战略的关键所在。此外,美国还强调东盟在“印太地区”的“中心地位”,将东盟国家拉入“印太战略”的意图十分明显。需要注意的是,特朗普政府也有意引入英国、法国、加拿大等域外势力,协同推进印太战略。

第三,确定经济干预的战略意义与政策走向。美国印太战略的推进离不开经贸政策作为支撑。为此,美国通过重塑与地区内国家的贸易关系、加大对地区内基础设施投资的力度等方式强化美国在印太区域的经济存在。7月30日,美国跨部门机构在华盛顿召开印太商务论坛,重申特朗普政府对印太区域经济与商业参与的全政府承诺,同时宣布设立1.13亿美元的首批投资资金,支持印太区域的一系列战略倡议,如数字联通与网络安全伙伴关系倡议、亚洲能源促增长与发展倡议、基础设施交易与援助网络倡议,主要聚焦于提高美国本区域的私人投资、提升数字联通与网络安全、推进可持续基础设施发展以及增强能源安全与接入(access)。此外,美国还重视整合盟友和伙伴(如日本、澳大利亚、蒙古、印度)的力量,增加在本地区的经济影响力。例如,8月4日,日美澳三国外长在新加坡举行会谈,就共同推进印太地区高水平基础设施建设达成一致;美国商务部授予印度一级战略贸易授权资质,令美国对印度出口高科技产品更加便利;美国“千年挑战公司”将与蒙古合作实施3.5亿美元项目,以提升蒙古首都乌兰巴托的可持续水源供应。

美国印太战略对中国的挑战

特朗普政府印太战略有着明显的中国指向性。2017年11月,一位陪同特朗普总统出访的美国高级官员表示,特朗普政府正试图把一个范围远大于亚太地区的印太地区连接起来,有意识地把印度包括其中,以扩大美国的传统战略利益,并将其视为对冲中国的一种平衡力量。综合而言,美国印太战略对中国的影响主要体现在以下几个方面。

军事安全层面的挑战更加紧迫。特朗普政府印太战略的核心支柱之一就是要加强在本地区的军事力量投入,而防范、牵制、监控中国军事现代化进程以及海上维权行为则是其地区安全战略的重点所在。凡此种种,无疑对中国的军事安全以及主权维护构成了更为紧迫的挑战。

经济层面的挑战日益显化。这一点主要体现为印太战略与“一带一路”倡议之间的博弈:从地理范围上来说,美国印太战略主要涵盖了从印度西海岸到美国西海岸,纵贯太平洋到印度洋的广大区域,这与“一带一路”发展重点区域,尤其是与“21世纪海上丝绸之路”有较大重合;从手段上来看,印太战略将基础设施领域的投融资作为主要内容,这与“一带一路”所倡导的基础设施互联互通也有明显的同质色彩。

中国地区影响力面临挑战。特朗普政府将提升美国在印太区域的领导力作为推进印太战略的重要目标,中国在该地区的影响力将受到来自于美国的现实挑战。


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