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朱可人:如何缩小与非洲合作的一带一路建设项目的认知逆差

   发布时间:2020-09-02 15:31     来源:一带一路百人论坛    作者:朱可人    浏览:434    
核心提示:近日,中国在一带一路与中非合作框架下出台新举措,帮助非洲国家应对新冠肺炎疫情带来的经济社会层面的挑战。2020年6月17日,中国国家主席习近平宣布,中国将在中非合作论坛架构下,免除非洲国家2020年底到期的无息贷款债务,并呼吁发达国家和多边金融机构在非洲缓债问题上采取更有力行动。中国也将继续全力支持非洲国家抗
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近日,中国在“一带一路”与中非合作框架下出台新举措,帮助非洲国家应对新冠肺炎疫情带来的经济社会层面的挑战。2020年6月17日,中国国家主席习近平宣布,中国将在“中非合作论坛”架构下,免除非洲国家2020年底到期的无息贷款债务,并呼吁发达国家和多边金融机构在非洲缓债问题上采取更有力行动。中国也将继续全力支持非洲国家抗疫,并加强共建“一带一路”合作,将合作重点向健康卫生、复工复产、改善民生领域倾斜。可以看出,这一波中非合作超越了设施联通和贸易畅通,将侧重点放在当地民众普遍关切的民生领域,更加注重缩小和消弭中非双方在“一带一路”建设方面的认知逆差,努力将“一带一路”的愿景与当地民众和国际社会的需求紧密联系起来。

近日,中国在“一带一路”与中非合作框架下出台新举措,帮助非洲国家应对新冠肺炎疫情带来的经济社会层面的挑战。2020年6月17日,中国国家主席习近平宣布,中国将在“中非合作论坛”架构下,免除非洲国家2020年底到期的无息贷款债务,并呼吁发达国家和多边金融机构在非洲缓债问题上采取更有力行动。中国也将继续全力支持非洲国家抗疫,并加强共建“一带一路”合作,将合作重点向健康卫生、复工复产、改善民生领域倾斜。可以看出,这一波中非合作超越了设施联通和贸易畅通,将侧重点放在当地民众普遍关切的民生领域,更加注重缩小和消弭中非双方在“一带一路”建设方面的认知逆差,努力将“一带一路”的愿景与当地民众和国际社会的需求紧密联系起来。

随着“一带一路“建设的不断深入,了解合作方需求、缩小合作中的认知逆差变得愈发重要。

从中非标志性项目蒙内铁路看“一带一路”的认知差异

在“一带一路”建设过程中,中国主流媒体与西方主流媒体对“一带一路”大型项目的认知并不相同。下面以蒙内铁路作为案例来说明。

肯尼亚蒙内铁路是肯尼亚建成的第一条标准轨铁路。肯尼亚政府向中国银行融资,由中国企业承建,是肯尼亚最大的基础设施项目,也是“一带一路”在非洲的标志性项目。项目的前两段铁路已经建设完成,开始运营,第三段仍在建设中。造价约38亿美元的、连结蒙巴萨和首都内罗毕的标准轨铁路已于2017年5月开通;造价约15亿美元的内罗毕—奈瓦沙标准轨铁路也于2019年8月开通。已开通的两期项目合同额总计53亿美元。中国企业承担了铁路的建设和运营,铁路所有权在肯尼亚政府手中。

中国媒体对蒙内铁路的报道是正面的:蒙内铁路是“一带一路”倡议在非洲的旗舰项目,是中非友谊的新象征,被亲切地称为“世纪工程”;铁路建设过程中为保护当地生态环境,设高架桥通过野生动物保护区;铁路显著促进了铁路沿线的经济发展,可在东非形成铁路网进而促进整个区域的社会经济发展;项目上员工本地化率超80%,积极培训当地员工,包括火车司机在内的高级岗位有当地女性身影;中国公司本地化运营,赢得民心;新冠病毒肆虐之际,铁路建设方采取有效措施预防疾病传播,把员工健康放在第一位。

但是,近日有关“一带一路”明星项目的一条新闻,在国际工程承包从业者和中国海外投资研究者中掀起轩然大波。2020年6月19日,肯尼亚上诉法院裁定:肯尼亚铁路公司(代表肯尼亚政府)作为项目业主,从中国融资、中资企业承建的标准轨铁路项目的招投标行为违法。该案件由欧吉亚·欧姆塔(Okiya Omtatah)和肯尼亚法律协会发起,起诉方控诉项目业主未进行公开招标,项目未进行尽职调查,没有独立的可行性研究和设计。案件至此尚无最终定论,而当事人却发布推文称,上诉法院裁定标准轨项目合同违法。这一混淆“招标流程”和“合同”合法性的说法,颇有事先张扬判决结果的意思。肯尼亚当地的《民族报》等报纸的报道也存在类似的偷换概念,这给标准轨铁路和“一带一路”项目的观察者带来很大困扰。事实上,起诉方对蒙内铁路的诟病由来已久。此次上诉的原告于2014年蒙内铁路刚开工之际就向肯尼亚高等法院起诉,称肯尼亚铁路公司的标准轨项目涉嫌违法。当时肯尼亚高等法院法官驳回上诉,标准轨铁路项目未受阻碍而继续进行。而6年后,肯尼亚最大基础设施项目基本完工之际,上诉法院反转高等法院裁定,带有很强的政治暗示性。

虽然案件的最终结果取决于案件是否会上诉至最高法院,但当前判决确实引发了很大波澜。案件中值得探讨的点很多,例如项目招标流程是否合理,中企驻肯尼亚分公司是否应该应诉,项目于合同本身是否合法,项目合同不合法是否意味着肯方可以拖欠或不偿还与标准轨铁路有关的贷款等等。此案可视为肯尼亚三权分立体系下司法对行政的制衡,但国内的政治因素实际上在蒙内铁路建设过程中起到了更大的作用。

此次风波只是蒙内铁路面临的质疑和指责中极小一部分。此前来自当地媒体的指责包括肯尼亚将用全国第一大港蒙巴萨港抵债,使肯尼亚政府深陷“债务陷阱”;中资企业培训劳工过程中体罚当地人,在就餐时对中方和肯方员工区别对待;铁路穿过野生动物保护区,危害生态坏境,导致18头大象死于车祸;铁路在拆迁移民过程中征地补偿不合理,危害当地人权益。通过笔者在当地的核实,这些指责中少数确有事实依据,但绝大部分是基于合同文本、影像资料等证据的断章取义,经过当地媒体和社交网络的扩音效应,被构建为有关蒙内铁路的“基本事实”。

比较中国与当地媒体对蒙内铁路的报道,研究者有时也深感真伪难辨,无所适从。如上所述,当地和西方媒体有关蒙内铁路的讨论负面新闻居多。面对同一项目,为何中国与当地媒体的解读如此迥异?这样的认知分歧又是如何形成的?

“一带一路”大型基础设施项目认知逆差的形成

人们对蒙内铁路项目认知上的分歧,是“一带一路”倡议在世界范围内推进时面临的“认知逆差”的缩影。从中国官方对“一带一路”倡议的目标和具体项目的实施来看,项目解决了发展中国家基础设设施严重短缺的问题,为其提供发展亟需的资金,增强互联互通和贸易投资,有助于合作伙伴国的长远经济发展。尽管“一带一路”倡议采用了需求导向的合作模式,但相关项目在当地受到质疑和诟病也是不争的事实。

前文所述的挑战主要集中于项目微观层面。而在宏观层面,对“一带一路”倡议这一整体的诟病和质疑也不绝于耳。笔者参与的美国兰德公司近期的一项研究显示,关于“一带一路”的普遍批评集中于以下几点:第一,债务陷阱,认为“一带一路”倡议把合作伙伴国的债务提高到难以承受的水平;第二,经济依赖,并增加合作伙伴国对中国的贸易,可能降低其全球贸易潜力;第三,中国中心,认为“一带一路”是人民币国际化的工具,项目由中国公司承接,旨在形成以中国为中心的基础设施网络,达到中国在世界范围内的战略布局;第四,成本高昂,“一带一路”项目融资成本高、运营收益低,项目缺乏经济性,可能面临破产,是大而无用的“白象工程”;第五,不可持续,项目对可持续发展关注不足,尤其对劳工、环境和卫生保健等领域着力不够;第六,忽视合规,“一带一路”资金一定程度上延续、滋长了腐败行为,并忽略了有关项目对项目治理和公共利益法规、标准的遵守。初步证据表明,对“一带一路”的许多担忧被夸大了。

“一带一路”倡议及项目缘何“招黑”?对“一带一路”的认知逆差究竟是如何形成的?笔者看来,主要有三方面的原因:

首先,“一带一路”项目规模巨大,项目对经济、社会、环境等多方面产生的外部性在各国容易引发强烈关注,并触及当地核心政治利益,引发政治团体通过舆论对“一带一路”项目的实施进行阻挠。美国智库战略与国际研究中心(Center for Strategic and International Studies)的研究显示,“一带一路”项目的总投资额介于1—8万亿美元之间,项目平均规模也显著大于发达国家在发展中国家投资、援助的项目。在许多国家,“一带一路”项目都是“世纪工程”或当地最大基础设施项目,例如中巴经济走廊将巴基斯坦的总电力容量增长了60%,蒙内铁路是肯尼亚百年来修建的第一条铁路。这些巨型项目不同于小型发展援助项目,其影响不止于项目所在的社区和城市,而有着极强的外部性,对一个国家的经济结构、政治生态、社会文化、生态环境都有着深远影响。当体量巨大的“一带一路”项目触动当地政治天平时,也自不可避免会遭到有关政治团体的反对。在中巴经济走廊建设中,东西线之争实际上是政治势力之争;肯尼亚蒙内铁路项目中,蒙巴萨—内罗毕段的清关条款将原本在港口城市蒙巴萨清关的货物改为在首都内罗毕清关,而前者是反对党重镇。蒙内铁路削弱了反对党力量,在议会遭到反对党的激烈反对。

笔者参与的团队研究也显示,对“一带一路”的批评通常并不质疑对各国基础设施的需求本身,而是提出了有关项目选择标准、项目的更广泛影响和后果(即外部性)的问题,例如对贸易依存度和国家安全的不利影响。

第二,很多观察者把对中国崛起带来的威胁的认知投射到了对“一带一路”的解读上,创造出一系列具有煽动性的比喻与术语,通过媒体、学界和非政府组织间的呼应,构建对“一带一路”的负面认知。

在以美国为代表的西方语境下,对“一带一路”的负面声音逐渐增多。例如,美国主要智库对华战略的辩论日益凸显“大国竞争”导向。从经济角度,认为中国通过“一带一路”进一步强化中国在区域经济发展中的核心作用,形成以中国为中心的经济圈,认为“一带一路”表明中国在全球范围内推行“掠夺性经济”,通过制造“债务陷阱”损害他国主权利益。从地缘战略角度,中国通过提供基础设施项目贷款,博得“一带一路“沿线国家好感,增强中国软实力,输出自己的发展模式,与在布雷顿森林体系下形成的西方主导的模式进行抗衡。从军事安全角度,中国以经济合作为先导推进与相关国家的政治、安全领域合作,通过“一带一路”项目占据全球咽喉要道,通过“数字丝绸之路”使中国通讯企业承接发展中国家项目,输出中国式信息监控系统。

“一带一路”提出后的几年里,不少术语和概念被创造出来,最有名的是“债务陷阱”“白象工程”,最近出现的是有中国特色的“战略性腐败”。尽管学界和项目实践者对这些概念进行了有力的驳斥,但这并没有阻挡这些概念成为媒体的宠儿,成为在论述和概括“一带一路”倡议及具体项目时经常出现的描述。实际上,对“一带一路”的评价并没有脱离“中国威胁论”的话语体系,从中国“新殖民主义”,到中国在非洲农业投资的“圈地运动”,再到“一带一路”力图构建的“欧亚大陆”,无非是将中国威胁的认知进一步泛化的过程。这类“报道”和“描述”经过媒体的不断强化,一定程度上掩盖了中国在海外投资、建设基础设施的真实证据,成为不少西方和当地读者眼中不容置喙的事实,以及当地项目攸关方参与博弈的筹码。

第三,“一带一路”倡议项目资料透明度不足也增加了观察者对倡议和项目目的的猜测,为负面认知提供了土壤。目前困扰海外“一带一路”研究者的最大问题在于项目数据难以获得。中国官方并未明确定义“一带一路”项目,也没有统一收集、展示项目基本信息的平台,更不公开项目合同内容。导致研究者只能借助海外中国研究相关机构(例如美国企业研究所中国投资追踪、约翰霍普金斯大学高级国际关系学院中国—非洲倡议、威廉·玛丽大学AidData等)的统计进行推算,再结合媒体报道、各国政府统计数据等二手信息做研究,易产生碎片化的研究结果,也会受到铺天盖地的有关“一带一路”负面报道的左右。

如何缩小“一带一路”认知逆差?

有关“一带一路”的认知逆差,一定程度上体现出中国与其他国家决策体制中信息披露需求和方式的不同。蒙内铁路作为中国在非洲的标志性项目和“一带一路”旗舰项目,其面临的困境所反映出的认知逆差,极有可能在其他非洲国家和“一带一路”沿线项目中重演,进而影响到整个倡议的进一步推进。

如何缩小认知逆差?从根本上讲,认知逆差的形成,是中国在这一时期面对的大国博弈、文化冲突和话语体系之争的集中体现,缩小逆差不可一蹴而就。认知逆差形成原因中,对中方来讲存在可控和不可控因素。项目背后复杂的政治势力影响在短期内难以改变,属不可控因素。针对可控因素,笔者有四点建议。

首先,增进“一带一路”对话,拓宽交流渠道。目前,“一带一路”倡议已通过高峰论坛等方式与各国政府达成合作,并逐渐推广共识。但“一带一路”项目涉及的利益攸关方多,利益冲突点多,仅通过官方渠道难以达成合作。应通过二轨外交等形式,增进半官方、非官方的“一带一路”交流,并加强与当地商会、研究机构、智库的交流合作,了解当地对“一带一路”倡议和项目的真实看法,推进在实践和研究领域的合作。

第二,建立客观公正的“一带一路”项目评估体系。目前,针对“一带一路”尚无与国际对标的评估体系;同时,由于项目体量巨大,史无前例,很难直接用适用于小型发展项目的项目评估框架去衡量“一带一路”项目各领域的深远影响。对“一带一路”项目影响评估的缺失,导致观察者很难客观评价相关项目。在国际发展领域,已有较为成熟的项目影响力评估方法论,各国际组织也有不断与时俱进的项目评估体系,如联合国的可持续发展目标和世界银行的社会环境框架等。中国政府应加强与研究机构、国际组织在项目评估领域的深度合作,加强“一带一路”项目与可持续发展目标内在联系,考察国际公认的评价体系和标准是否适用于“一带一路”项目,并在此基础上形成适用于“一带一路”项目且受到国际认可的评估体系。

第三,增加“一带一路”相关数据的透明度。中国官方应明确“一带一路”项目在类别、投资额、合作模式等多方面的定义,在官方网站提供“一带一路”项目基本信息,并定期更新。在项目评估领域,可增强与国际组织项目数据库和项目所在国统计部门的合作,规范统计数据收集流程及口径,促进项目国际横向比较,用数据证实“一带一路”带来的效益和影响,弥合认知鸿沟。

第四,增强信息传播能力和手段。进一步提升有效传播的能力,鼓励以多元化传播手段和当地人民喜闻乐见的形式推广“一带一路”倡议的内涵和外延。

目前中国官方媒体在多元化国际传播方面有所改进,让媒体和个人更加自发地参与“一带一路”信息输出,对于当地民众来说接受程度更高。电视剧《媳妇的美好时代》在非洲的流行、综艺节目《青春有你》在东南亚的推广,以及李子柒等博主在Youtube视频平台上受到的赞扬,都是鲜活的案例。应积极培养能在跨文化、跨语言背景下讲中国故事的人才,向国际社会提供关于中国的一手信息和资料,减少间接渠道可能造成的误读。减少政府孤军奋战,增加民间对“一带一路”和中国的客观认知,是实现“民心相通”目标的关键一步。

人们对蒙内铁路项目认知上的分歧,是“一带一路”倡议在世界范围内推进时面临的“认知逆差”的缩影。

 

投诉邮箱:tougao@shanxishangren.com
 
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