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美国智库报告:《权力的游戏:应对中国“一带一路”战略》之二:美国及其部分盟友和伙伴对“一带一路”的认识

放大字体  缩小字体 发布日期:2018-10-11  阅读数:226
核心提示:第三章:美国与中国的一带一路美国对中国一带一路战略的回应已经从巴拉克奥巴马总统实施的临时政策演变为特朗普政府治下更全面但执行不均衡的方式。尽管对一带一路的关注持续增长,但美国尚未通过系统和资源充足的努力来解决这一问题,该努力旨在尽可能地塑造它,在需要时进行竞争,并为各国提供经济发展和全球基础设施互联

第三章:美国与中国的“一带一路”

美国对中国“一带一路”战略的回应已经从巴拉克·奥巴马总统实施的临时政策演变为特朗普政府治下更全面但执行不均衡的方式。尽管对“一带一路”的关注持续增长,但美国尚未通过系统和资源充足的努力来解决这一问题,该努力旨在尽可能地塑造它,在需要时进行竞争,并为各国提供经济发展和全球基础设施互联互通的替代性的愿景。

奥巴马政府

奥巴马在入主白宫期间,“一带一路”在美国对华政策中扮演了一个次要角色,该政策的重点是巩固合作领域,例如阻止伊朗发展核武器和应对气候变化,以及同北京与外海地区展开竞争。奥巴马政府从未制定出一套应对“一带一路”的全面方法,但在实践中采取了一系列事实上相当于回应的举措。

       其核心是跨太平洋伙伴关系(TPP)。作为旨在提升商业、劳工和环境标准的高质量贸易和投资协议,TPP是美国未来亚洲经济秩序愿景的基石。奥巴马和他的外交政策团队清楚地看到TPP将帮助美国抵消中国日益增长的经济影响力。

奥巴马政府还在促进基础设施互联互通方面进行了有限的尝试,但大部分没有明确的意图与中国的“一带一路”战略竞争。最突出的是新丝绸之路倡议,这一倡议于2011年由国务卿希拉里发起,该倡议旨在通过重建与邻国的交通和能源联系来加强阿富汗的经济,并被公开确立为美国与中国以及印度合作的机会。

2013年,奥巴马政府引入了美国-东盟通过贸易和投资加强连通性的倡议(USACTI),这是国务院和美国国际开发署(USAID)的共同努力,旨在促进东南亚地区的经济一体化并激励非传统的商业行为者。同年,国务院公布了印度太平洋经济走廊(IPEC)的概念。IPEC的目标包括建立新的区域能源联系和加强贸易和运输走廊。

随着奥巴马政府于2017年1月结束任期,美国对“一带一路”的策略仍然是零碎的。在行政部门内,区域和职能部门的孤立性使其对中国的横切战略难以制定连贯的反应。尽管奥巴马捍卫TPP,但国会拒绝批准该协议,而且两党的总统候选人都严厉批评该协议。 最后,其他善意的连通性努力,如新丝绸之路倡议、USACTI和IPEC从未获得足够的资源以成为“一带一路”的部分替代品。

特朗普政府

在特朗普政府执政期间,美国对“一带一路”采取了更具战略性的观点,将其视为与中国在权力、财富和影响力方面的全球竞争的一部分。

因此,特朗普政府将更多的高层关注投入到对中国“一带一路”战略公开批评的立场上。美国国防部长詹姆斯·马蒂斯曾多次公开评论说“有许多带,许多路”,暗指以中国为核心的区域秩序的结构性问题。在总统唐纳德·特朗普在2017年11月的亚太经济合作组织(APEC)领导人峰会的讲话中,他对“一带一路”进行了一次露骨的批评,呼吁“附带许多条件的受国家指示的计划”的替代选择。“一带一路”也塑造了美国官方的战略文件。特朗普政府的国家安全战略提出了“在印度-太平洋地区发生的世界秩序的自由和压制愿景之间的地缘政治竞争”的警告,并指出“中国的基础设施投资和贸易战略加强了其地缘政治愿望。”国防战略明确提到中国的掠夺性经济政策,这一点值得注意,因为经济问题通常不属于国防部的职权范围。

尽管对中国的“一带一路”战略采取了强硬的公共路线,特朗普政府迄今仍避免表达大规模反对意见。它也没有要求美国的盟国和合作伙伴大力抵制“一带一路”项目。事实上,当习近平主席于2017年5月召开首届“一带一路”国际合作高峰论坛时,美国派遣了专门负责亚洲政策的最高级别的美国官员出席。以这种方式,特朗普政府在避免出现支持中国战略的同时,在论坛上有一位官员批评与“一带一路”相关的不透明标准和不可持续的融资做法。

迄今为止,特朗普政府对“一带一路”不断发展的回应当中,发展最快的方面是强调与盟国和伙伴的合作。这最突出地以新双边协议的形式展现出来。2017年11月,特朗普政府正式确定了美国海外私人投资公司(OPIC)与其日本同等机构——日本国际合作银行(JBIC)之间的官方合作伙伴关系,“以提供高质量的印度太平洋地区的美日基础设施投资替代品。”在总理马尔科姆·特恩布尔2018年2月访问华盛顿期间,OPIC与澳大利亚政府签署了类似的谅解备忘录。这些协议和对话已经开始联合竞标基础设施项目。最近,在特朗普政府于2018年7月召开的印度太平洋商业论坛上,美国、日本和澳大利亚宣布了一项新的基础设施投资三方合作伙伴关系。

“一带一路”与“自由开放的印太地区”在何处相交

特朗普政府经常捍卫“自由开放的印太地区”(FOIP)。把FOIP解释为美国对中国“一带一路”的回应是错误的。相反,FOIP最好被理解为特朗普政府试图为未来美国在亚洲的参与制定一个有凝聚力的战略。在阐述FOIP时,特朗普政府至少在言辞上仍然愿意与中国合作:国防部长詹姆斯·马蒂斯在2018年香格里拉对话会上发表讲话时表示,中国有空间塑造地区秩序,欢迎双边尽可能在北京和华盛顿之间开展合作。也许中国“一带一路”与华盛顿最新的亚洲战略之间最切实的交汇点是政府和国会对基础设施的关注度越来越高。如果有的话,FOIP将成为更广泛的政策保护伞,在这个保护伞之下,美国将部署印太地区针对“一带一路”项目具体的应对措施。

特朗普政府就美国对中国“一带一路”战略的其他潜在因素表现出有限的兴趣。特朗普在2017年的亚太经合组织首席执行官论坛上发表讲话,肯定美国将更新其发展融资机构。他的政府发布了一份正式声明,支持推动国会立法,将OPIC和美国国际开发署的私营部门活动合并为一个更敏捷、资金更充足的美国发展金融公司。在印太商业论坛上,特朗普政府推出了一系列与基础设施相关的美国新倡议,包括新的“帮助合作伙伴获取私人法律和金融咨询服务的交易咨询基金”以及“数字联通性和网络安全合作伙伴关系”。在印太商业论坛上宣布的这些和其他倡议——由1.13亿美元的新资金支持——相当于美国与该地区经济合作的“首付”款。在对美国基础设施投资采取更主动态度的同时,特朗普仍旧反对美国重新参与TPP,因为该协议目前正在起草,并坚持认为双边自由贸易协定是吸引地区利益相关者的更有效方式。

第四章:美国部分盟友和伙伴对“一带一路”的认识

鉴于中国“一带一路”战略的范围及其背后的融资水平,美国有效的做法将需要与盟国和伙伴合作,特别是那些在印度洋沿岸和欧亚大陆上拥有大规模资本和重大影响力的国家。以下是美国盟友和伙伴如何看待“一带一路”并对其作出回应的快照,借鉴了2018年上半年对日本、印度、欧洲、沙特阿拉伯和阿联酋进行的研究性访谈。

日本

东京将“一带一路”视为中国的权力游戏,但认为批评反对的姿态会适得其反。 日本围绕“一带一路”的关切涉及到对中国形成债务依赖、侵蚀国际商业标准来为更加全球化的解放军铺平道路。日本政府的成员正在密切关注“新数字丝绸之路”,并担心它将使中国在第三国的信息技术生态系统中占据主导地位,特别是在东南亚。

       自2015年以来,日本已开始积极与中国的“一带一路”战略竞争。 同年5月,首相安倍晋三启动了质量基础设施合作伙伴关系,与日本领导的亚洲开发银行合作,将在2020年前向亚洲国家提供超过1000亿美元的基础设施融资。日本政府也加强了与印度和美国在第三国的基础设施项目的参与度。亚非增长走廊(AAGC)于2016年11月提出了一项合作开发计划,其中日本和印度都利用各自的优势来加强IOR的连通性。和美国一起,日本寻求通过签署JBIC和OPIC以及美国贸易和发展署(USTDA)之间的协议来建立新的合作平台。日本政府目前正在与欧洲探讨在亚洲的连通性项目,也可能在中东和非洲推进。

日本仍然不愿与中国签署支持“一带一路”的谅解备忘录。与此同时,东京选择派遣执政的自民党秘书长二阶俊博参加2017年5月的“一带一路”高峰论坛。最近,在安倍与中国总理李克强举行的峰会期间,两国宣布成立双边公众-私人理事会以评估第三国基础设施合作的可能性。

东京打算将此类合作置于“一带一路”的保护之下,并将与中国在第三国基础设施项目上的选择性接触作为获取信息和鼓励中国与国际商业标准更紧密结合的有用机制。同样激励日本的方法是为其公司创造商机,并通过直接参与削弱北京对特定项目的影响力。

印度

新德里仍然坚决反对中国的“一带一路”战略。印度认为“一带一路”是对其国家主权的侮辱,因为这一努力中的中巴经济走廊(CPEC)延伸到有争议的克什米尔地区。从新德里看,与“一带一路”相关的两用基础设施引发了中国包围圈的幽灵。

印度采取了一些外交措施来表达对“一带一路”的对抗。新德里拒绝了北京2017年“一带一路”高峰论坛的邀请,在总理纳伦德拉·莫迪2018年4月与国际主席习近平会晤期间,甚至拒绝对“一带一路”进行温和的认可。在2018年6月上海合作组织联合官方公报中,印度发出了唯一一个反对签署“一带一路”的声音。印度还明确提出了一系列明确反对“一带一路”的原则。

新德里的竞争方法涉及多方面的努力。印度通过与孟加拉国、不丹和尼泊尔签署陆路运输协议以及解决与孟加拉国的领土争端,加强了在南亚的关系。印度也在发展自己的基础设施和军事通道的区域网络,减少中国从“一带一路”投资中获得的地缘政治利益。为此,新德里正在斯里兰卡、孟加拉国、伊朗、缅甸和印度尼西亚开展商业项目。印度和法国于2018年3月达成了一项补充协议,该协议将使其海军能够在阿拉伯海湾、吉布提和其他地方使用法国设施。

由于认识到其资源仍然有限,其影响力在南亚以外地区严重减少,印度正在加强与其他对中国“一带一路”持怀疑态度的大国的战略伙伴关系。它与日本的联系已经形成了外交声明,强调对“自由开放的印度太平洋”的共同承诺以及启动AAGC。更具体地说,来自印度和日本的公司正在斯里兰卡和孟加拉国共同开展基础设施项目。在应对“一带一路”方面,印度也正在加强与美国的关系。专注于IOR,两国正在努力确定具体举措以抵消该战略的地缘政治影响。最后,印度通过新的“联合战略愿景”扩大了与法国的关系,并与海湾合作委员会(GCC)成员建立了更密切的联系。

欧盟

欧盟内部对“一带一路”的观点不同。欧盟的外交政策机构、巴黎和柏林,以及某种程度上,伦敦,都怀疑地看待中国的战略。在较不富裕的南欧和东欧,“一带一路”具有重要的吸引力。

欧盟一直在努力通过参与塑造“一带一路”,同时推进自身的基础设施愿景。2016年欧盟全球战略呼吁通过与北京和多边亚洲集团的合作,应对“中国的连通性向西发展”。从那时起,欧盟一直致力于与中国合作,因为它愿意维护中诸如“市场规则,透明度,公开采购和对所有投资者公平的竞争环境”的原则。随着中国寻求通过投资削弱欧洲的凝聚力,欧盟对“一带一路”的失望正在增加。

2018年初,北京28位欧盟大使中有27位签署了一份泄露的报告,称“一带一路”违背了欧盟的贸易自由化议程,推动了有利于受到补贴的中国公司的权力平衡。尽管布鲁塞尔并未被视作“一带一路”的对立面,今年欧盟将推出一项带有这些原则的“欧亚连通计划”。

在将会保留在欧盟框架之内的主要大国之中,法国对“一带一路”采取了最积极的态度。 在2018年1月访问中国期间,马克龙总统表达了法国对中国参与基础设施建设的开放态度,但强调“这些道路不能成为新霸权的道路”。法国的行为反映了马克龙的意愿。虽然不愿正式签署“一带一路”的谅解备忘录,但巴黎欢迎在特定的高质量项目上进行合作——尽管根据与北京在第三国合作的经验来看,预期很低。考虑到法国在IOR地区的领土以及在非洲的军事存在和行动,巴黎对“一带一路”军事层面有着深深的担忧。为了缓解“一带一路”的地缘政治影响,法国提升了与印度和澳大利亚的国防伙伴关系,并增加了在印度-太平洋的军事力量。

在政府层面,德国主要通过在面对不断增长的中国经济和政治影响力的情况下维持欧盟的一致性来看待“一带一路”。 其次——但仍然是一个主要关注点——是北京的战略将推进一套新的中国利益优先的国际规则。与中国政府关系密切的德国主要公司看到了“一带一路”的机遇,而大多数公司则不那么乐观。德国私营部门也担心中国将利用“一带一路”输出其商业标准。在实践中,德国政府采取了一种有计划的方法。在2017年的BARF上,德国代表制定了中国最终拒绝的参与标准。德国著名政界人士呼吁对中国采取“一个欧洲”的做法——但实现这一目标的政策仍未明朗。

由于英国正在努力解决脱欧的经济问题,一些旁观者称中国是一个可能的新经济伙伴。然而,英国同时越来越意识到与中国境内投资相关的国家安全风险。首相梅的现任英国政府已经偏离了她的前任对中国过分的迁就态度,而是选择尽可能谨慎地接纳和塑造“一带一路”。在2018年5月初访问北京期间,她没有完全签署“一带一路”备忘录,部分在于英国继续怀疑中国将采用国际公认的标准来管理其基础设施活动。

海湾合作委员会

       海湾合作委员会已成为中国在中东“一带一路”的主要合作伙伴之一。 事实上,所有六位成员都签署了与北京合作的备忘录,共同建设“一带一路”,这已成为中国与海湾合作委员会两个最有影响力的国家——沙特阿拉伯和阿联酋之间密切关系的基础。

沙特阿拉伯正在与中国进行谈判,以使其2030年的国内发展路线图与“一带一路”保持一致。王国的领导层认为中国在“一带一路”旗帜下的投资是实现经济转型愿望的一步。值得注意的是,沙特政府认为,由于其庞大的财政资源和投资规则,它可以与中国合作,这需要当地合作伙伴和外国公司的生产力。伊朗是这个王国的激烈对手,是中国在“一带一路”上的另一个主要区域伙伴,这并没有阻止沙特阿拉伯采取这一倡议。

阿拉伯联合酋长国将“一带一路”视为国内经济发展的潜在福音,并将此作为与中国海外联合投资的机会。特别是,阿布扎比热衷于推动“一带一路”的海上连通性元素——它认为中国在这一领域的活动与其自身的商业利益基本相辅相成。例如,阿联酋与中国共同推出了100亿美元的联合投资基金,部分用于支持海外、主要在东非的“一带一路”项目。中国在阿联酋的发展项目中也发挥了主导作用,例如中国在哈利法工业区的参与。鉴于阿联酋对“一带一路”的担忧,他们大多是商业性的——未来的中国-伊朗陆上走廊可能会削弱其作为主要区域转运枢纽的作用。

在很大程度上,GCC成员仍然忽视了中国“一带一路”战略的地缘政治层面,因为北京成功地将重点放在潜在的经济利益上。在沙特阿拉伯和阿联酋内部,中国是否会寻求将与“一带一路”相关的两用设施转变为军事通道,以及这是否最终有助于或有损地区稳定,尚未达成共识。


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