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赵怀普 韩宝禄日:美欧防务责任分担矛盾的缘起、发展及影响

放大字体  缩小字体 发布日期:2020-01-14  来源:一带一路百人论坛  作者:赵怀普 韩宝禄日  阅读数:622
核心提示:北约组织的建立是二战后大西洋安全体系形成的标志,同时也标志着美国和西欧国家正式结成了同盟关系。北约作为一个以集体防务为目标的军事集团,其内部的防务责任分担问题对大西洋联盟及美欧关系具有重要影响。北约成立以后,欧美学界便开始对美欧军事联盟展开持续研究,而美欧防务责任分担问题和矛盾是研究内容之一。冷战期
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北约组织的建立是二战后大西洋安全体系形成的标志,同时也标志着美国和西欧国家正式结成了同盟关系。北约作为一个以集体防务为目标的军事集团,其内部的防务责任分担问题对大西洋联盟及美欧关系具有重要影响。北约成立以后,欧美学界便开始对美欧军事联盟展开持续研究,而美欧防务责任分担问题和矛盾是研究内容之一。冷战期间欧美一些学者运用集体行动理论和联盟的经济理论分析美欧在防务责任分担问题上采取不同行为的原因,认为西欧国家的“搭便车”行为是导致双方产生矛盾的主要原因。冷战结束后,随着北约转型和大西洋联盟的调整,欧美学者观察和研究美欧防务责任分担问题和矛盾成因的视角更加多样化。托德·桑德勒(Todd Sandler)和约翰·奥尼尔(John R.Oneal)等学者从集体行动视角分析大西洋联盟内的“搭便车”现象,强调“搭便车”行为是美欧分歧的主要原因。西蒙·杜克(Simon Duke)等一些学者则从实力对比角度展开研究,强调美欧分歧是由双方的处境和实力对比差异以及保护和被保护的不平等关系所决定的。还有一些学者强调心理因素(包括对威胁的认知)的作用,认为冷战后国际形势的变化使得美欧双方对“威胁”的认知出现差异,从而进一步加剧了它们之间在防务责任分担问题上的矛盾。除了研究其成因,还有学者对不同时期的美欧防务责任分担的内容以及如何缓和美欧之间的矛盾等进行研究。另外,相关案例研究也日渐增多,包括北约利比亚行动、巴尔干冲突中的美欧防务责任分担研究等。总起来看,欧美学界对美欧防务责任分担问题和矛盾的关注和研究较多、成果较为丰富,而相比之下国内的相关研究较为匮乏,虽然近一时期对北约军费争议的关注增多,但总体上仍显得薄弱。本文拟从历史视角审视美欧防务责任分担问题和矛盾的缘起与发展,解析其演变特点,并探究其对大西洋联盟及美欧关系的影响。

1、美欧防务责任分担矛盾的缘起及总体特点

责任分担是联盟理论的一个重要问题,它对联盟的存在与发展有重大影响。有关责任分担的定义众说纷纭,莫衷一是。但总体而言,学术界大多是从风险和成本的分配的角度来对责任分担进行概念界定和理论分析。一个较为流行的定义是:在一个集团内,责任分担产生于实现共同目标的集体行动,而集体行动带来经济、政治、军事等诸多方面的风险和成本;成本主要是经济方面的,包括人力、物力和财力,而风险则主要体现在政治、军事方面,包括行动失败导致的政治威望与信誉的损失以及消极军事后果等。里根政府时期担任美国国防部长的温伯格(Caspar Willard Weinberger)也曾指出,责任分担是指维持同盟态势中政治、人力资源、物资和经济代价的公平分配。由此可见,“责任分担”概念具有一个基本特点,即责任分担的全面性既包括人力、物力和财力的互相贡献,也包括国际威望与声誉的风险共担。然而在联盟的集体行动实践中,联盟内成员国之间的风险和成本的分配通常是不平衡的。正如曼瑟·奥尔森(Mancur Olson)所指出的那样,即使联盟的所有成员为了实现共同目标而采取集体行动,但由于存在能力上的不对称和利益诉求的差异,它们对行动成本和风险的分担的意见并不一致。责任分担问题的复杂性还在于,虽然责任的分担与测量可用多种指标来评估,但尚没有单一的、普遍接受的公式或测量标准,而且理论上设定的一些原则和衡量指标在现实中也并不能经常有效地执行。其结果是,由国家利益差异导致的责任分担的长期不平衡成为引发联盟内成员之间尤其是实力强大的成员国和实力较弱的成员国之间矛盾的一个主要根源。

责任分担在国际政治领域的主要研究对象是北约组织。北约作为美欧之间的跨大西洋军事同盟,它为实现欧洲—大西洋防御目标而采取的集体防务行动必然会产生成本和风险,其中既包括部署军队和维持军事存在以及在各种军事行动中使用军事力量的经济成本,也包括战争和其他军事行动影响国家和联盟的国际威望与声誉的政治风险与后果。本文主要探讨北约防务责任分担或曰美欧防务责任分担问题及其对美欧关系的影响。自北约成立以来,防务责任分担一直是大西洋联盟及美欧关系中一个富有争议的主题。《北大西洋公约》“第五条”规定,缔约国实行集体防御,任何缔约国同他国发生战争时,必须给予援助,包括使用武力。然而,北约宪章中并未对成员国之间的责任分担做出明确的规定和划分,这就导致了在北约集体防务行动中美欧之间经常围绕防务责任分担问题产生争议和矛盾。大体而言,美欧之间的防务责任分担问题和矛盾呈现这样几个突出特点。其一是矛盾性,即由于美、欧承担不相等的防务责任而引起的不公平问题,这是双方矛盾的本质及核心症结所在。北约成员国无一例外地承担集体防务责任,这是义务使然,但承担多少则差异甚大,美国长期以来承担了大部分责任,而欧洲盟国承担的较少甚至不愿承担相应的责任。美国对如此“不公平”的责任分担一直耿耿于怀,并时常对欧洲进行指责和施压。其二是长期性,是指美欧防务责任分担矛盾自北约成立以来持续存在,尽管在不同历史阶段其内容和重点有所不同。从冷战期间联邦德国的重新武装和北约常规力量的分担,再到冷战后日益凸显的北约军费问题等,美欧之间的防务责任分担矛盾始终存在且有不断加剧的趋势。最后是变化性,是指虽然美欧防务责任分担总体上是美国多、欧洲少,但每个历史阶段的问题和矛盾都各有特点,其内容和重点也各有不同,美欧防务责任分担问题和矛盾处于变化之中。

与上述特点相关,防务责任分担问题和矛盾对大西洋联盟及美欧关系具有重要影响。首先,美欧防务责任分担矛盾从本质上反映了双方之间控制与反控制的矛盾和争夺欧洲安全事务主导权的斗争。其次,美国利用其与欧洲国家之间的不对称相互依存及保护与被保护关系,以降低或威胁放弃对欧洲安全的承诺为筹码或采取“联系”策略,迫使欧洲国家承担更多防务责任或者对美国的其他经济、政治利益目标提供支持。最后,冷战时期由于双方在遏制苏联威胁和维护欧洲—大西洋安全方面存在的根本利益一致,美欧之间的防务责任分担问题和矛盾对大西洋联盟的影响相对较小。而冷战后由于美欧之间对威胁的认知出现差异以及在北约的目标上存在分歧,双方的矛盾趋于加剧,其对大西洋联盟的影响也逐渐增大。特朗普执政后北约军费争议的升级以及大西洋联盟的交易性成分增多表明了美欧同盟关系的共同利益基础发生了动摇。历经70年的美欧跨大西洋联盟仍是当今世界最紧密最持久的同盟关系,然而它却始终难以克服其内在的矛盾性,这包括美欧之间的防务责任分担矛盾。

2、联邦德国重新武装争议和美欧“多边核力量”分歧

北约成立后美欧之间的防务责任分担矛盾最早是由联邦德国的重新武装问题引发的。二战后的德国是美苏冷战的最前沿地带,美苏都将控制德国视为在冷战中取得优势地位的重要砝码。美国总统杜鲁门认为:“没有德国,欧洲的防御不过是大西洋岸边的一场后卫战;有了德国,就能够有一个纵深的防御,有足够的力量对付来自东方的侵略。”1949年德国分裂伊始,美国就主张将联邦德国纳入北约,以加强西方的防御力量,但由于西欧国家对二战中德国的暴行记忆犹新,害怕德国崛起并再次破坏欧洲的安全,美国为维护盟友关系未将上述设想立刻付诸行动。朝鲜战争的爆发对联邦德国的重新武装问题产生了重要影响,西方认为这是苏联向西欧发动大规模进攻的前奏。当时美国面临巨大防务压力,既不得不应对这场发生在亚洲的冲突,又要保持对西欧盟国的承诺,其军事资源分配捉襟见肘。美国希望西欧能加强自身防务能力,承担更多的防务责任。鉴于法国因国内政治和社会危机而不能为“西欧的有效防务”做出应有的贡献,美国认为应允许联邦德国重新武装,以加强欧洲的防御能力。1950年9月12日,美国正式提议在北约内重新武装联邦德国,国务卿艾奇逊明确表示:“我要在1951年秋天看见穿上军装的联邦德国人。”

然而,美国的这一提议起初受到西欧国家抵触。随着东西方冷战的加剧,西欧各国虽然普遍认识到了联邦德国军事力量对欧洲防务的重要性,但它们却仍对联邦德国重整军备充满疑虑,法国尤其持反对态度。美国则威胁若不接受联邦德国的重新武装,将有可能不参加欧洲的防务,并表示要将对欧军事援助与法国同意联邦德国的重新武装联系起来。在美国的强大压力之下,英国转变了立场,法国的强硬态度也有所软化。法国表示愿意就联邦德国如何为欧洲防务做贡献问题进行研究。欧洲煤钢共同体的设计师让·莫内向法国政府建议,以解决煤钢问题的同样的精神和用同样的办法来寻求解决德国问题的军事方案:建立一支拥有一个单一最高指挥部、一个单一的机构、统一装备和资助、由一个单一的超国家机构所指挥的欧洲军(德国军事单位将逐渐融合这一最初的核心力量)。同时,法国政府还要寻求得到这样的保证:只有在舒曼计划条约签署后才能采纳这一解决方案。1950年10月24日,法国总理普利文在一项政府声明中宣布了关于组成“欧洲防务集团”和“欧洲军”的建议,即所谓“普利文计划”。该计划建议成立欧洲防务集团,设置一个由部长级人员组成的“欧洲防务委员会”,各成员国提供军队,组成一支向欧洲议会负责的人统率的“欧洲军”;联邦德国可以加入其不能单独行动的欧洲军,但不得参加北约,不得设立自己的国防部、国防军和参谋部门。“普利文计划”实质上是“重新武装德国人而不是重新武装德国”。它虽设计得巧妙,但又未免天真。

从武装联邦德国的方式和目的来看,法国提出的“欧洲方案”和美国的“北约方案”存在本质的不同。普利文计划的目的很明显,那就是将重新武装后的联邦德国限制在一个具有超国家性质且法国在其中起主导作用的“欧洲防务集团”。美国的方案则是将重新武装后的联邦德国直接纳入其主导下的北约,认为这是实现联邦德国对欧洲防务贡献的最有效方式,同时也是最大限度地使欧洲盟国分担北约防务责任的手段。美国起初不赞同普利文计划,认为其只赋予联邦德国二等的地位,而法国却可能通过欧洲防务集团的建立获得军事领导地位。显然,美国不想看到法国拥有这样的地位,因为这不仅会招致其他欧洲北约成员国(特别是联邦德国)的不满,更为严重的是,法国统领下的“欧洲军”将来可能会冲击美国和北约在欧洲防务中的主导地位。由此可见,以联邦德国的重新武装问题为首个爆发点,美欧之间的防务责任分担矛盾从一开始就与双方对欧洲安全事务主导权的争夺联系在一起。

为避免普利文计划造成北约内部不和,美国继续对法国施压,以使其同意接受某种形式的联邦德国的重新武装,这种武装更符合北约利益。然而法国仍不愿改变其立场。美国意识到继续僵持下去只会无限推迟重新武装联邦德国的计划,而继续反对普利文计划也将不利于法德和解与大西洋联盟关系的发展。最终是美国改变立场,接受了普利文计划。而法国也做出相应的让步,同意欧洲防务集团从属于北约,并接受北约最高统帅(美国指挥官)的指挥;在发生战争的情况下,北约部队及欧洲防务集团的部队统一由北约统领;统一筹划和安排西欧的军事部署,不得分裂为北约区域和欧洲防务集团区域。法国还接受了对欧洲防务集团的政治上的限制,即欧洲防务集团的部队不得用来达到国家的目标(法国不得将这支军队用于殖民战争,联邦德国也不得用来谋求国家统一)。另外,法国也放宽了对“欧洲军”内联邦德国部队规模的限制。然而就在欧洲防务集团条约签署前夕,法国内阁突然做出决定,要求英美两国政府以声明形式做出更加明确的保证:反对联邦德国重建独立的国家军队;当出现一个成员国退出欧洲防务集团的情况时,英美两国需要承担义务。为了使欧洲防务集团尽快建立,英美两国对法国政府的这种节外生枝的要求只好满足。1952年5月25日,英美两国同意以“美英法三国宣言”的形式向法国做出保证。随后于1952年5月27日,法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡(即欧洲煤钢共同体六国)正式签署了《欧洲防务集团条约》。然而在条约生效前的各国议会批准阶段,法国政府面对国内反对条约的舆论压力不断增加,又试图拖延条约的批准。美国对此表达强烈不满,但最终法国国民议会仍不顾美国的反对否决了条约,此举使刚建立不久的大西洋联盟陷入一场严重危机。有趣的是,这一严峻局面为英国在外交上发挥主动作用提供了机会。英国试图寻求一个替代方案,既可以恢复德国人的自尊、消除法国人的恐惧、保持美国对欧洲防务的承诺,又能够确保所有这一切都不涉及英国主权让渡给一个超国家机构。英国首相艾登在欧陆六国之间展开“穿梭外交”,他建议扩大布鲁塞尔条约组织,以吸收联邦德国、意大利加入。1954年9-10月召开的伦敦—巴黎会议同意了这一妥协方案,由此为联邦德国加入北约铺平了道路。1954年10月,联邦德国通过加入政府间性质的西欧联盟正式成为了北约的成员国。这样,联邦德国重新武装问题最终以另类的方式获得了解决,尽管美国对这一方式并不特别满意,但是联邦德国重新武装的结果使美国的防务压力得到一定缓解。

一波刚平,一波又起。联邦德国重新武装问题获得解决后不久,美欧之间又在核军备领域产生了新的分歧。美欧核军备分歧的导火索源于艾森豪威尔政府1953年提出的以“大规模报复战略”为核心的“新面貌”安全政策。侵略朝鲜战争的失败使美国意识到自身力量的局限性,要在世界各地维持庞大的地面部队在经济上力不从心。艾森豪威尔迷信核武器,信奉全面核战争理论,执政后不久即着手制定出台“大规模报复战略”。1954年1月12日,国务卿杜勒斯发表演说指出,美国目前的基本决定主要依靠一支庞大的报复力量,它能够用我们选择的武器在我们选择的地方马上进行报复。在这个战略思想指导下,美国大力发展核武器和战略空军,利用“核威慑”遏制苏联,同时也为欧洲盟友提供安全保障。“新面貌”政策不仅涉及美国军事战略的调整,也意味着北约军事战略的改变,因而不可避免地影响到美欧关系。根据“大规模报复战略”,美国将用核武器来代替其驻扎在欧洲的常规部队,也就是说,美国利用其空军和原子武器的优势重新组织军事上的进攻力量,使包括驻欧美军的美国部队逐渐从容易暴露的前沿阵地脱身。如果这一新战略付诸实施,那么,一旦苏联和北约爆发冲突,即便是局部的冲突,北约也将以核武器进行反击。“新面貌”政策和“大规模报复战略”披露后,立刻在大西洋联盟内部引起了争议,法国和联邦德国都对“大规模报复战略”可能带来的后果感到忧虑。在这两国看来,美国的这一新战略意味着欧洲大陆要么自动成为美苏核战争的战场,要么就将是另外一种情况,即:如果面临危及到美国本土安全的一场全面战争的威胁,美国可能会屈服于威胁,从而使欧洲大陆沦于红军的统治之下。法、德等西欧国家逐渐意识到,在生死攸关的核决定问题上不能完全依赖别的大国。1958年4月法国、联邦德国、意大利三国达成了关于在军事核领域进行合作的三方协议。美国对西欧国家发展核力量的努力感到担心,国务卿杜勒斯明确地向联邦德国外长海因里希·冯·布伦塔诺表示说,任何一个国家生产核武器都是“非常浪费的”。其实美国真正忧虑的是西欧的核合作如果发展下去,将可能在总体上动摇美国在北约内的核统治地位。令美国感到意外之喜的是,戴高乐1958年6月重新上台后抛弃了法德意三国达成的核协议。

然而,法德意三国核协议的夭折并不意味着大西洋联盟内部核分歧的消失。戴高乐上台后决定调整对美国和北约的政策,调整的要义是发展法国独立的核威慑力量,同时谋求改革北约领导体制和分享北约领导权。实际上,在戴高乐上台之前法国就已做出了秘密研制原子弹的决定,他上台后继续坚持这一政策并加快了发展核力量的步伐。戴高乐曾就发展法国独立核威慑力量问题同美国进行谈判,并试图获得美国的帮助,但是艾森豪威尔政府并不支持法国建立独立核力量。肯尼迪上台后,美国进一步强化了反对法国发展核力量的立场,不仅拒绝同法国进行包括出售核计划在内的任何核合作,还强烈要求英国不要同法国进行核合作。为了阻止法、英等西欧国家发展独立核力量,美国开始酝酿建立北约“多边核力量”的计划,这一计划在1962年的英美《拿骚协议》中被正式认可。该协议的主要内容是:美国向英国提供一定数量的“北极星”中程导弹,帮助英国建立核潜艇部队;该部队将成为北约核力量的一部分,除非英国的“最高民族利益”受到威胁,它应置于北约的指挥之下;美国也向北约提交起码相等的核力量,接受北约的统一指挥和控制。英国和美国的这些核力量将包括在一项北约的“多边核力量”的计划之内。《拿骚协议》出台后不久,美国提议法国也加入该协议,并计划建立一支装备美国控制核武器的多国舰队而后由这支多国舰队、英国核潜艇部队、法国核潜艇部队、美国部分核力量合并组成“多边核力量”,并将其置于北约的领导之下。美国的如意算盘就是以此来诱使英国、法国放弃独立的核计划,将北约核力量的控制权牢牢抓在自己手中。当时肯尼迪政府把“多边核力量”计划视为“大西洋伙伴关系”的蓝图;虽然这意味着赋予北约的欧洲成员国在核计划方面以更大的作用,但是这样一种伙伴关系仍将确保美国对北约核战略的控制权,从而加强美国在欧洲的影响。而在英国和法国看来,虽然“多边核力量”计划中包含了“共同决策”的条款,但它们仍担心该计划会给其各自的独立核威慑带来压力。英国在《拿骚协议》签订后不久便开始反悔,它以经费、政治和战略等种种理由搪塞拖延,不愿对美国的“多边核力量”计划承担义务。1963年11月1日,英国政府宣布不拟对“多边核力量”的具体方案承担义务。英国终于打了退堂鼓。紧接着,1964年11月,戴高乐阻止了联邦德国进一步参加相关谈判,从而最终导致“多边核力量”计划破产。“多边核力量”计划的失败是美欧之间控制与反控制的矛盾的延续所导致的结果,反映了美国既想减少自身防务压力,又想维护其在北约内的核垄断地位。针对法国发展独立核力量的计划,肯尼迪总统就曾警告说,“如果法国和其他西欧国家获得核能力,他们就可能有本钱来完全独立于我们,而我们则可能成为一个局外人”。

综上所述,美欧之间的防务责任分担问题和矛盾自北约成立后就一直存在,但是在冷战初期对大西洋联盟及美欧关系的影响相对较小。原因在于,一方面,美国出于联欧制苏的战略考虑,主动承担了北约的绝大部分防务支出和保护西欧的主要责任,甚至通过经济上的让利行为让欧美间粘合得更紧密;另一方面,西欧国家则几乎完全依赖于美国的军事保护(特别是核保护),且也愿意接受美国的领导。总之,美国承担北约主要防务责任而西欧国家依附于美国的领导是这一阶段美欧防务责任分担问题最突出的特点,罗伯特·卡根(Robert Kagan)将欧美这种默契称为“大交易”。虽然美欧之间在联邦德国重新武装和北约“多边核力量”问题上产生了分歧和矛盾,但美国作为矛盾的主导方,其这一时期的对欧政策的主要考虑是加强大西洋联盟的防御能力并且美国在实践中也承担了北约防务的主要责任,而这在根本上符合美欧双方特别是西欧国家的安全利益。事实上,在整个冷战时期,由于美欧双方在遏制苏联威胁和维护欧洲安全与稳定方面的根本利益一致,它们之间的防务责任分担矛盾被控制在一定的程度和范围内,由此确保了大西洋联盟及美欧关系的总体稳定。

3、“灵活反应战略”与美欧常规力量分担争议

20世纪60-70年代,伴随着国际力量对比的变化和美国军事战略的调整,美欧防务责任分担矛盾呈现集中多发态势,其对大西洋联盟及美欧关系产生的影响也日渐突出。

这一时期美欧矛盾的焦点集中在北约常规力量的分担上。冷战时期美国在欧洲的驻军占据了其军事资源的一大部分,但即便如此,北约仍存在常规力量不足的问题。朝鲜战争结束后,美国主张西欧盟友在加强北约常规力量方面承担更多责任。在1954年9月底和10月初举行的北约会议上,美国表示将继续维持其在欧洲的驻军,同时也开始提出并强调北约防务责任的“公平分担”(fair sharing)。美国认为自己为北约的集体防务付出了巨大的成本,而西欧盟国则未分担相应的成本,这对美国很不公平。基于“公平分担”的原则,美国认为在自己承担北约主要的核力量和海上防务责任的情况下,西欧盟国应承担更多陆上常规力量的责任。美国还特别强调,美欧之间防务责任的“公平分担”是一个动态的概念,其内涵也不是固定的,应随着安全形势的变化和北约战略的需要不断地进行调整。

20世纪60年代美国军事战略的调整是导致美欧防务责任分担矛盾凸显的主要原因。50年代苏联军事力量及洲际导弹技术的快速发展,动摇了美国“大规模报复战略”赖以存在的基础。针对美苏核战略力量已出现大体上的均势这一情况,肯尼迪1961年上台后决定把美国的对苏战略从“大规模报复”改为“灵活反应战略”。所谓“灵活反应”,是指如果有可能就以敌人采取的手段反过来对付敌人,即以其人之道还治其人之身。具体来说就是,在发展核武器和导弹的同时,重视加强战略军备和常规力量建设。在美苏冷战和两大军事集团对峙的格局之下,美国防务政策的调整必然会带来北约防务战略的变化。换言之,灵活反应战略涉及西方盟国的“分工”问题。照美国的意思,在西方防务中,美国负有全球责任,北约核武器的领导权应集中在美国手里,发展核力量也主要是美国的任务;西欧则负地区责任,主要负担发展常规军事力量的任务。肯尼迪政府向欧洲盟国施加压力,要求它们承担更多的常规防务力量费用。起初西欧国家对此颇有抵触,它们希望继续维持大规模报复战略,因为该战略既可以紧紧地把美国拴在欧洲,又不需要自己在军事上投入太多。另外,西欧国家规避常规防务责任也有政治上的考虑。20世纪60年代是欧洲一体化快速发展并取得重大成就的一个黄金时期。随着西欧经济实力的增长,欧共体也谋求在国际政治事务和东西方关系中发挥更大作用,包括设想通过与苏联缓和关系来换取欧洲的安全。1967年出台的《哈默尔报告》(Harmel Report)就反映了西欧国家的这一诉求,该报告强调通过与苏联缓和关系来促进欧洲安全的可能性。虽然西欧国家有抵触,但在美国不断施压和大力推动下,灵活反应战略最终在1967年被北约采纳。为了平息来自美国的批评,北约的欧洲成员国(法国、冰岛和葡萄牙除外)于1968年在北约内建立了“欧洲支柱”,目的是加强和协调欧洲成员国对北约防务的贡献。

这一时期美欧之间防务责任分担矛盾的凸显也与美国深陷越南战争有关。从20世纪60年代初开始,随着越南内战的不断升级与扩大,美国在越南战场上越陷越深,不仅在军事和经济上显得力不从心,还承受了国际社会的道德谴责。在面临国内外日益增加的压力的情况下,美国迫切希望得到欧洲盟国的支持,如果可能的话,获得盟国的军事支持。然而,西欧并不支持美国卷入越南战争,法国总统戴高乐甚至对美国在越南的作战表示谴责。美国曾对英国寄予厚望,约翰逊总统在英国首相威尔逊1964年12月访美期间反复向后者表明,美国只需要英国的一支象征性部队出现在越南战场上,说“一排吹风笛的人就足够了,只需要英国的旗帜”。5然而英国只在道义上和政治上支持美国,拒绝派军队甚至是象征性的部队赴越参战。威尔逊还敦促约翰逊不要向政府中主张扩大越南战争的“鹰派”屈服。威尔逊政府的谨慎政策反映了战后以来英国历届政府担心美国会由于过多地卷入亚洲事务而忽略或减少对欧洲安全的承诺的传统思想。英国担心如果美国深陷越南战争,会使欧洲的安全和防务利益受到损害。威尔逊政府还认为,如果英国派军队参加越战,将只能使战争进一步国际化,美国会因而进一步加深对越南事务的卷入程度。在得不到西欧盟国的支持与帮助的情况下,美国陷入既要应付越战又要保证欧洲驻军的窘境,这成为美欧之间防务责任分担矛盾激化的一个重要诱因。

在面临巨大防务压力和国内收支不平衡压力的形势下,美国国内围绕欧洲驻军问题的辩论再起,国会内要求减少欧洲驻军的呼声越来越高。以参议院多数党领袖迈克·曼斯菲尔德(Mike Mansfield)为首的一些议员主张减少美国在欧洲的驻军人数,以减少国际收支赤字。1966年8月,曼斯菲尔德得到43名议员的联名支持,提出一项议案(即“曼斯菲尔德决议”),要求大幅度削减美国驻欧洲军队的数量。在其支持者看来,该议案是对西欧盟国拒绝在越战中支持美国的消极态度的回应,同时也是对1966年法国退出北约军事一体化机构的反应。然而从本质上讲,这个议案提出了一个关系到大西洋联盟的未来以及美国在欧洲的作用的问题。美国在欧洲的驻军是它对欧洲集体安全所作出的最具体、最明显的承诺。美国一旦大幅度削减在西欧的驻军人数,势必会引起西欧盟国的不安,它们会把美国的行动看成是美国松懈对欧洲安全的承诺。此外,尽管该议案主张在不影响美国履行北约义务的决心和能力的情况下进行驻军人数削减,但这种削减无疑将使北约在欧洲的常规力量出现巨大缺口,而这一缺口将只能由欧洲盟国尽量去填补。20世纪60年代末,美国面临国际收支逆差增加和越战升级带来的更大的经济和防务双重压力。参议员斯图尔特·赛明顿(Stuart Symington)主张美国削减驻欧洲军队,并提出了只保留5万驻欧美军(当时驻欧美军总人数超过30万)的“赛明顿修正案”。然而1968年发生的苏联入侵捷克斯洛伐克的事件最终导致撤军计划落空,美国意识到此时撤军不合时宜。

虽然削减驻欧洲军队的目标未能实现,但是美国却成功地从联邦德国打开了驻军费用补偿的缺口。为了减少海外驻军支出和追求更公平的责任分担,美国将对欧洲盟国施压的重点转向了经济恢复较好的联邦德国。驻德美军占美国在欧洲驻军的大部分,艾森豪威尔政府时期美国在联邦德国的驻军费用高达6亿美元,这加剧了美国的收支不平衡。当时美国曾提出由联邦德国支付这笔费用,但遭到了后者的拒绝。作为让步,联邦德国同意增加对北约基础设施建设的费用支出。肯尼迪政府上台后,美德双方于1961年达成了关于联邦德国从美国采购新的军事设备的协议,但由于联邦德国并不需要太多的美国军事装备,加上美国供给的设备存在质量问题,因此协议执行两年后便难以继续下去。60年代后期,由于自身面临严重财政赤字,加之法国退出北约军事一体化组织以及英国正面临经济危机,美国希望联邦德国在北约中多分担一些责任。美国威胁若要求得不到满足,将考虑从联邦德国撤军。在美国的压力下,美德双方最终达成了涵盖1967-1975年的驻军费用补偿协议,使美欧之间的防务责任分担矛盾有所缓解。

进入20世纪70年代后,为了应对苏联咄咄逼人的扩张威胁,尼克松政府进行战略收缩并敦促欧洲盟国承担更多北约防务责任。尼克松政府认为,北约所有成员国密切合作以确保最有效的集体防御至关重要;同样重要的是,维持必要的军事力量的责任应与每个成员共同承担,并做出适当的贡献。70年代初,美国推动北约提出了“相互均衡裁军”的建议,意图借中欧裁军会议之机削减在欧洲的驻军。美国的这一建议遭到欧洲盟国的反对,由此双方围绕美国驻军问题再起摩擦。美国国会中以亨利·杰克逊(Henry Jackson)和萨姆·诺恩(Sam Nonn)为代表的一些议员要求欧洲盟国补偿美国的国际收支赤字,否则美国将自动削减在欧洲的军事力量。他们联合提出了议案(《杰克逊—诺恩修正案》),主张采取更严厉的措施来重新配置美欧之间的防务责任,包括要求欧洲盟国承担美国在欧洲驻军用地、军事行动和维持军事存在的费用。当时正遭受石油危机冲击的西欧国家对美国的这一苛刻要求十分不满,此外,它们对尼克松政府在对苏、对华关系上大搞“越顶外交”也表示严重关切。为了安抚西欧国家,美国提出1973年为“欧洲年”,建议制订一个“新大西洋宪章”。国务卿基辛格在1973年4月23日发表了“欧洲年”演说,他重申美国支持欧洲的统一,并表示美国不会单方面从欧洲撤军。在重申美国对欧洲防务的承诺之后,基辛格提出,根据新的形势,欧洲应该比过去分担更多的义务,为此,美国和西欧应该制订一个“新大西洋宪章”。美国认为,西欧经济实力既已加强,就应在北约内承担更多的防务费用,换句话说,美国希望欧洲以经济上的让步来换取美国在军事上承担欧洲防务上的让步。基辛格在他的“欧洲年”演说中清楚地提出了美国的这一要求,他在保证美国继续为西欧安全防务提供军事保护的同时,要求同西欧协调经济贸易政策,以改变大西洋两岸实行经济保护主义的趋势。很显然,“欧洲年”计划是一个经过精心包装的要求欧洲盟国承担更多防务责任和对美国的其他经济、政治利益目标提供更多支持的政策设计。然而令美国感到不悦的是,该计划的实施并不成功。西欧虽也有同美国协调关系、重振大西洋联盟的要求和愿望,但在如何调整美欧关系的问题上同美国存在明显的分歧。与美国要求把美欧之间存在的政治、经济、军事方面的问题联系在一起解决的主张相反,西欧反对把贸易和防务问题联系在一起的任何做法。因此,西欧各国对美国提出的制订“新大西洋宪章”的建议反应冷淡。

综观20世纪60-70年代美欧之间的防务责任分担问题和矛盾,可以发现其中一些新的变化和特点。首先,由于深陷越南战争以及国内面临收支不平衡的压力,美国开始强调并谋求美欧之间防务责任的“公平分担”,试图通过实施“灵活反应战略”促使欧洲盟国承担更多北约常规力量责任。其次,在追求“公平分担”的过程中,美国将削减驻欧军队作为向欧洲盟国施压的筹码和手段,这在某种程度上反映了美国对欧洲安全的承诺有所下降。虽然“曼斯菲尔德决议”和“赛明顿修正案”的施压计划最终落空,但是美国通过美德军费补偿谈判取得了一定的军事资源的补偿。灵活反应战略被采纳和联邦德国同意增加对驻德美军的补偿费用暂时缓和了美欧之间的防务责任分担矛盾,然而这一矛盾并不能从根本上得以解决。

从20世纪80年代初开始,美欧之间就北约防御目标产生了新的争论,美国出于其全球安全利益的需要,主张北约更多地参与全球事务,而西欧则强调欧洲仍是北约的防务重点,反对北约进行“域外”行动。这一争论的背后反映出美欧双方安全利益的分离(这种分离在冷战后表现得更加突出)。由于担心美国从欧洲撤军或大幅削减驻军,英国、法国和联邦德国等主要西欧国家开始磋商、改进西欧防务合作的问题。1984年,西欧联盟在停顿11年后重新恢复活动,这是西欧防务合作重启与发展的一个重要标志。应该说,西欧联盟的“复活”表明了西欧愿意承担欧洲防务责任的更为积极的态度,因而在一定程度上有助于缓和美欧之间的防务责任分担矛盾。然而其背后的原因要复杂得多,其中包括西欧对美国核保护伞不可靠的担忧日益加剧这一重要原因。1986年美苏两国首脑在冰岛首都雷克雅未克举行会谈,里根总统在未与盟国充分磋商的情况下,就涉及西欧安全的一系列重大问题同苏联进行谈判,并且差点儿达成一项广泛的裁军协议。美国的行为令西欧国家震惊和寒心。1987年美苏中程导弹条约的签订,使西欧国家对欧洲非核化和美国减少对欧防务义务的可能性前景变得更加关切。英国外交大臣杰弗里·豪指出,欧洲在美国的军事思想中已不像过去那样占据支配地位了,并暗示西欧国家必须为美国可能减少对欧洲防务义务和从长远来说可能出现一个核武器较少的世界做好准备。杰弗里·豪认为欧洲将不得不在西欧防务问题上更加立足于自己的力量,也就是为建立一个更为平等的大西洋联盟的第二根支柱承担更大的一份责任。

4、冷战后美欧防务责任分担矛盾的加剧及其特点

冷战终结和苏联解体导致欧洲的安全环境发生了根本改变,伴随着美欧双方的对外战略的调整,美欧之间的防务责任分担问题和矛盾更加突出地暴露出来。美国对于欧洲“消费安全”而不愿承担防务责任的不满愈加强烈。在美国国内关于跨大西洋关系的未来和美国外交政策的辩论中逐渐形成一种共识,即:应放弃或者严格限制对北约的承诺。从后来政策实施的情况来看,虽然美国并未像新孤立主义者主张的那样完全撤出北约,但是削减在欧洲的军事基地及海外行动支出成为20世纪90年代美国对欧政策调整的一个突出特点。经过1991年、1993年和1995年对海外军事基地进行的三轮调整,美国在欧洲的军事基地规模大大缩减。据不完全统计,从1989年到2015年,美国在欧洲的各类军事基地总数从1000余个削减至300多个。20世纪90年代,美国在欧洲的兵力也由冷战时期的30多万锐减至10多万。美国大幅度地削减在欧洲的军事基地和驻军势必会影响美欧之间的防务责任分担和大西洋联盟的稳定。

在后冷战时期,大西洋联盟的调整也伴随着美国与欧盟关系的重构。1990年11月美国和欧盟联合发表了《跨大西洋声明》,决定建立包括定期首脑会议在内的政治对话机制,这标志着美国与欧盟的关系正式化。1995年12月,美国和欧盟又签署了《新跨大西洋议程》(NTA)和《联合行动计划》(JAP)。《新跨大西洋议程》进一步明确了美国与欧盟关系的总体目标,概括起来就是通过美欧合作,促进大西洋两岸乃至整个世界的安全、经济繁荣和民主价值观。值得一提的是,美国希望通过《新跨大西洋议程》促使欧盟承担更多负担,以减少自身维持霸权地位的代价和成本;欧盟则希望通过分担责任与美国建立更加平等的伙伴关系和分享领导地位。从欧美的互动来看,双方之间安全和防务政策的协调问题着实复杂。欧盟成立后一度认为冷战后的欧洲不再需要美国的保护,然而其自主安全政策在南斯拉夫内战爆发后并未达到预期目标,这促使它重新反思北约存在的价值。此外,巴尔干冲突使美欧之间的防务责任分担问题不再仅限于北约内部,而是扩展到北约和欧盟之间;冲突的解决过程还使防务责任分担增添了战后重建、维和等“功能性”内容,欧盟主动承担更多责任使美欧矛盾得到一定缓和。1997年通过的《阿姆斯特丹条约》规定,欧盟应加强其共同外交与安全政策,包括提高执行人道和危机处理任务(即“彼得斯堡使命”)的能力。总之,欧盟的成立为美欧防务责任分担问题注入了新的因素,虽然双方在应对巴尔干冲突和推进北约转型方面进行了协调与合作,但是由于欧盟谋求发展独立防务,而美国希望北约在欧洲防务中继续发挥关键作用,因此美欧在新一轮的政治安排中控制与反控制的矛盾依旧存在。

进入21世纪后,随着国际形势持续发生深刻复杂的变化,美欧防务责任分担矛盾进一步加剧。“9·11事件”后,美国将反恐提升至国家安全战略的核心,同时推动北约进行二次转型,将打击恐怖主义作为北约的一个新使命。然而在“9·11”后美国发动的几场反恐战争中,美国认为北约并不能有效地对付恐怖主义,欧洲盟国也没有承担相应的责任。2008年国际金融危机和2010年欧债危机爆发后,经济滞涨使得欧洲各国在北约集体防务上的表现更难令美国满意。美国尤其对英国、法国和德国等主要成员国削减国防预算的做法感到难以接受。奥巴马政府时期的国防部长罗伯特·盖茨(Robert Gates)批评一部分成员国仅仅贪图享受北约的会员资格而不愿意承担军事开支和面对军事危机。特朗普上台后,北约军费分担成为美欧防务责任分担矛盾的新焦点,多数欧洲盟国不能达到2%的北约军费标准使得美欧之间的矛盾加剧。成员国防务支出不足导致北约军费出现缺口。而在欧洲不愿增加支出的情况下,这一缺口只得由美国来填补。2017年美国军费投入占北约军费总额的71.7%,支出比例占国内GDP的4.2%。在国际金融危机余波未散的形势下,军费支出的逐年增加给美国带来了巨大的经济负担,特朗普政府对此极为不满并谋求改变这种对美国不利的局面。

为了促使欧洲盟国承担更多北约军费份额,特朗普政府对欧洲采取了“极限施压”策略。竞选期间特朗普就批评北约“过时”了,称美国为保护欧洲的安全花费了大量的金钱,美国需要重新考虑北约的价值。他抨击欧洲盟国对反恐的资金和军事投入不够,致使北约未在反对恐怖主义的过程中发挥有力的作用。8特朗普执政初期甚至未对北约“第五条”表示明确支持。在特朗普政府的压力之下,欧洲各方就北约反恐和公平的责任分担问题表现出了积极沟通的姿态。在2017年5月的布鲁塞尔北约峰会上,各国领导人就北约将更积极地参与反恐行动达成一致,确认北约将加入全球反恐联盟(anti-IS coalition)。后来特朗普多少缓和了一些对北约的批评态度,声称北约不再“过时”,但是在要求欧洲承担更多北约军费支出方面却从未松口。2019年4月举行的纪念北约成立70周年会议期间,特朗普总统再次要求欧洲国家继续增加防务支出,并点名批评德国在军费分担上贡献不够。此外,近期美、俄两国相继退出《中导条约》也令欧洲压力陡增,一旦美俄重新展开“中导竞赛”,欧洲需要引进部署美国军事装备以应对俄罗斯的威胁,而这有可能导致美欧就欧洲防务支出问题再起争议。

北约军费争议升级是当前美欧防务责任分担矛盾的核心,且带有显著的特朗普色彩。特朗普介入美欧之间这一纷争的深度远远超过了二战后美国历任总统,他在2018年北约峰会举行前夕向北约盟国发出一系列措辞严厉的信函,要求这些国家增加防务支出。他还威胁称,如果不这样做,美国对北约的承诺可能会受到影响。应该说,特朗普拿“北约过时论”和威胁放弃美国的北约义务来施压盟国的做法在大西洋联盟历史上实属罕见,而这背后反映了他对大西洋联盟的认知发生了改变。在“商人总统”特朗普的观念中,美国保障下的欧洲安全就像一种可交易的商品,欧洲人若想得到它,那就需要付钱。这种交易观念显然背离了美国长期以来承担大西洋军事同盟义务的传统,但是却与“商人总统”特朗普追求经济利益和注重交易式讨价还价的执政风格吻合。由此观之,大西洋联盟的交易性成分增多表明美欧同盟关系的共同利益基础发生了动摇,甚至有使大西洋联盟逐步滑向某种交易性联盟的风险。正如德国前总统顾问、德国马歇尔基金会柏林办事处主任托马斯·克莱恩-布罗克霍夫(Thomas Kleine-Brockhoff)所说:“如果一个联盟变成单方的,且仅仅只是为了交易,那么它就不再是一个联盟。”

鉴于北约对美国依然具有不可或缺的重大价值,美国退出或解散北约的可能性不大,至少短期内如此。北约不仅是连接美欧在欧洲—大西洋地区安全利益的军事政治集团,更是美国制衡俄罗斯、牵制欧盟和保持对欧洲的影响力、维护其全球霸权的一个重要战略工具。此外,北约对保障美国的经济利益亦具有重大意义。美国和欧盟互为最大贸易和投资伙伴,共享世界上最强大的经贸关系,而这些在很大程度上是得益于北约对世界上一些关键港口和空域的安全保障。2019年3月美国国会研究局(Congressional Research Service)发布了《重估北约的价值》报告,强调北约对于保障世界上最大的贸易和投资市场的经济稳定具有重要作用。还值得一提的是,北约也成为美国军工企业和军火商的“敛财工具”。美国的军工复合体历来对美国外交政策具有重要影响,而北约是美国军售体系的重要助推。为了使本国的军工企业在北约成员国军售市场中占据主导地位,美国将自己的武器装备标准强加于北约,并因此成为北约军事装备、技术和系统的主要提供者。特朗普执政后尤其重视并推动美国对外军售。2018年4月,特朗普政府宣布放宽美国常规武器出口与转让限制,承诺向美国的盟国出售更多美制武器装备。这项决定明显促进了美国对外军售的增长,2018财年(2017年10月1日至2018年9月30日)对外军售额较2017财年增长了13%,升至近1923亿美元。除沙特阿拉伯等中东国家外,美国在北约内的东欧盟友是美国武器的主要买家,仅波兰一国向美国购买的反导系统价值就达46亿美元。简言之,北约对美国依然具有多方面的重大价值,特朗普政府对北约的多变态度更多是敦促欧洲盟国增加军费、承担更多北约防务责任的施压手段。

作为一位务实的“交易型总统”,特朗普惯于将“不确定性”作为为达到政策目标而反复运用的一种策略。在绝大部分欧洲盟国的国防支出仍未“达标”、美国向欧洲盟友索要“保护费”无果的情况之下,不排除特朗普政府今后仍会制造和利用美国对欧洲安全承诺的“不确定性”来迫使欧洲在北约军费乃至贸易上对美国让步。然而这样的做法势必会进一步损害大西洋同盟关系的互信基础。实际上,欧洲国家已对特朗普治下美国对欧洲军事承诺的可靠性产生了严重怀疑。德国总理默克尔说:“欧洲人的命运应该掌握在欧洲人的手里。”为了应对美欧关系的变化和欧洲安全中增多的不确定性,欧盟近年来加快了自身的整合和防务能力建设。2017年,欧盟宣布设立总额达55亿欧元的欧洲防务基金,并签署了“永久结构性合作”(PESCO)协议,允许成员国在特定领域逐步开展军事合作,包括成立地区性的共同作战部队、建立共同的后勤保障体系等。2018年,欧盟又签署了17个军备及军事项目,并决定建立共同军事行动指挥中心。法国总统马克龙甚至提议建设一支“欧洲军队”,称欧洲需要加强自卫能力而不能只依赖于美国。应该说,欧盟防务一体化的发展对美欧关系具有双重影响:一方面,在北约军费争议升级的背景下,欧盟加强自身防务能力建设在一定程度上有助于缓和美欧防务责任分担矛盾。但另一方面,“永久结构性合作”机制毕竟是欧洲发展独立防务的举措,这与美国利用北约控制欧洲的战略意图存在根本矛盾,如果该机制深入推进,美国和北约不会坐视不管。总之,“永久结构性合作”机制虽有助于缓和美欧防务责任分担矛盾,但其具体实施却面临诸多障碍、前途任重而道远。

结 论

在当今全球政治中,“安全”是军事联盟集体防务的公共产品,“搭便车”则是联盟中存在的普遍现象。北约运行中也存在“搭便车”的现象,这正是美欧防务责任分担问题和矛盾的症结所在。美欧防务责任分担问题具有矛盾性、长期性和变化性等特点。特朗普执政后加大对欧洲施压力度,尤其在北约军费问题上持异常强硬态度,导致美欧防务责任分担矛盾趋于尖锐化与复杂化。此外,特朗普政府对欧盟征收钢铝关税、退出气候变化协议和伊朗核协议等一系列做法也破坏了美欧关系的互信与合作的基础。但总体来看,大西洋联盟的共同利益仍远大于分歧,美欧双方不仅在反恐和对抗俄罗斯等方面有共同利益,还对彼此有重要的战略意义。美欧防务责任分担矛盾虽然难以根本消除,但双方均在采取实际行动,特别是欧洲方面做出了更多的实际努力,以减少北约军费争议对大西洋联盟的冲击。大西洋联盟将在分歧和矛盾中延续。

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