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刘舒天:美国对华接触政策为何曾长期延续?

放大字体  缩小字体 发布日期:2019-11-19  来源:一带一路百人论坛  阅读数:499
核心提示:一、问题的提出自中美建交以来,美国执行四十余年的对华接触政策不仅有效促进了两国关系的发展,还为整个亚太地区的和平与繁荣创造了条件。然而,这个惠及多方的政策选项,近年来却在美国战略界的质疑声中难以为继。2018年3月,美国负责东亚事务的前助理国务卿坎贝尔在 《外交事务》杂志上发表《中国惩罚:北京如何违背了美
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一、问题的提出

自中美建交以来,美国执行四十余年的对华接触政策不仅有效促进了两国关系的发展,还为整个亚太地区的和平与繁荣创造了条件。然而,这个惠及多方的政策选项,近年来却在美国战略界的质疑声中难以为继。2018年3月,美国负责东亚事务的前助理国务卿坎贝尔在 《外交事务》杂志上发表《中国惩罚:北京如何违背了美国期待》一文,细数自尼克松政府以来美国对中国的期待如何一一落空,并据此指出过去四十余年美国对华接触政策的内在假设是错误的,提出美国亟须改弦易辙,以更加现实的态度看待中国对美国的挑战。坎贝尔的观点反映了近年来美国对华政策主流发生的新变化,即从过去充满信心地坚持对华接触,转变为当前对接触政策的彻底否定和强烈的对华失望情绪。

这种对接触政策的否定和对华失望情绪,也反映在现任美国政府的对华政策立场上。2017 年12月,美国国会通过的 《美国国家安全战略》报告明确将中国界定为修正主义国家,认为世界政治进入了一个大国竞争的时代。2018年初以来,特朗普政府紧锣密鼓出台了一系列措施,不遗余力地发起对华贸易战。2018年10月,美国副总统彭斯在著名保守派智库哈德逊研究所发表措辞严厉的对华政策演说,指责中国干涉美国内政,动员美国公众对华强硬。很多学者据此指出,一个对华强硬的政策共识正在美国国内形成,而 “对华接触失败论” 也已经成为理解当前美国对华政策转变的逻辑起点。

“对华接触失败论”在美国国内盛行,并反映到美国对华具体的政策立场上,这在中美关系正常化以来尚属首次,因而值得高度重视。遗憾的是,大多数学者都将关注点放在解释 “为什么会出现 ‘对华接触失败论’”和“为什么当前的美国对华政策会发生变化”这两个问题上,而忽视了另一个更值得思考的问题,即为什么美国曾在过去坚持对华接触政策长期不变?换言之,如果坎贝尔等人的说法是对的,对华接触政策从一开始就注定会失败,那么,为什么美国对华政策圈直到现在才普遍意识到这一点,而不是更早推动美国政府放弃对华接触?

上述问题之所以重要,主要是基于下面几个原因:首先,从中美关系正常化至今,美国对中国执行了长达四十余年的接触政策,这种长达半个世纪、甚至跨越冷战的高度延续性,本身就构成了一个需要解释的谜题。特别是,当我们考虑到中美迥异的政治制度与意识形态,以及两国之间潜在的战略竞争前景,美国在冷战后继续选择对华接触多少有些令人难以理解。如果说美国在冷战期间放弃对华遏制、转向对华接触的原因主要是为了应对苏联威胁,那么,我们又如何解释在苏联威胁不复存在、美国国际战略全面调整的后冷战时代,其对华接触政策不仅没有改变,反而延续和深化了近三十年这一事实?

其次,美国对华接触政策的长期延续挑战了国际政治理论中现实主义流派的权力政治法则。现实主义的权力政治法则长期主导着很多中国学者关于美国对华政策的认知,即随着中国崛起,美国必然会选择全面制衡或遏制政策。然而,事实却正好相反,面对冷战后崛起势头明显、未来前景不明的中国,美国并没有选择遏制,而是通过长期延续的接触政策 “帮助”这个潜在 “战略竞争对手”发展壮大。通过有条件支持中国入世,美国将对华贸易与国内政治脱钩,并实现了对华接触政策的制度化,中国经济增长的潜力则因此得到释放。自2001年以来,中国国内生产总值维持了年均9%的增长率,从不到美国的四分之一,到2016年接近美国的三分之二。与此同时,中国与美国在经济、社会、教育、科技等领域的全面交往,还使中国从美国获得了有助于中国发展的消费市场、重要投资和关键技术。此外,受益于经济实力的不断上升,中国的军事现代化战略也得到了迅速推进,中国军费总额仅次于美国。中国的国际地位也随着经济实力的迅速提 升而水涨船高。换言之,即便不能说美国对华接触政策在客观上促成了中国崛起,这一政策的延续性至少也是中国崛起的必要条件之一。而美国政府也多次向中国表示,美国欢迎 “一个强大、繁荣的中国的崛起”。面对一个经济增速当下快过美国、综合国力未来可能超越美国的潜在战略竞争对手,美国没有显示遏制的 “决心”,却代之以接触的 “耐心”,这也很难不让研究者们感到诧异。

最后,对华接触在美国国内也并不是一个非常稳固和不受挑战的政策主张。相反,在冷战后历任美国总统任内,对华政策始终被高度国内政治化,围绕对华政策的争论一直未曾中断,对华接触政策时常遭受质疑与挑战。在一些特殊的历史时期,如克林顿政府第一任期、1995 — 1996年台海危机前后、小布什政府当选初期,以及奥巴马政府第二任期,这些争论甚至演变为激烈的政策辩论。而历次对华政策辩论基本上都是围绕着对华接触政策展开的,涉及美国如何接触中国、接触到什么程度、是否转向对华遏制、中国能否被改造等焦点问题。值得关注的是,尽管这些政策辩论十分激烈,强硬、偏执的反华言论此起彼伏,质疑接触合理性的观点也俯拾皆是,但美国政府在每次政策辩论之后的选择却出奇地一致———延续对华接触。换言之,一种经常在国内遭受质疑和挑战的政策主张,却在冷战后主导美国对华政策二十多年,这也不能不引起研究者的重视。

根据上述三点,美国对华接触政策的长期延续,特别是这一政策在冷战后的长期延续,构成了国际关系研究中的一个重要谜题。而解释这一谜题,不仅可以帮助我们更好地理解当前美国对华政策发生的变化,还有助于我们找到长期以来美国对华政策的主要动因。

本文希望通过基本的概念界定和初步的文献梳理,为回答上述问题提供一个研究的起点。需要指出的是,由于应对苏联威胁已经构成了冷战期间美国对华接触的有力解释,且苏联威胁的存在也使笔者难以区分,到底是苏联威胁还是其他因素在冷战期间延续了对华接触政策。因此,为了分析上的方便,本文选取冷战后的美国对华接触政策作为主要研究对象。据此,本文探讨的核心问题是,在冷战后联华制苏的战略基础不复存在的情况下,为什么美国还能坚持对华接触政策长期不变?

为了回答上述问题,本文接下来将分五个部分展开,第二部分对接触政策的核心概念进行讨论,在此基础上分析美国对华接触政策的逻辑架构,澄清已有研究对于接触政策、特别是 美 国 对 华接 触 政 策 的一些误解,第三、四、五部分对冷战后美国对华接触政策为何延续的既有解释进行归类和分析,结论部分对本文的主要内容进行总结,并指出未来有待努力的研究方向。

二、对华接触政策:概念界定与逻辑架构

在对有关接触政策的研究进行梳理之前,需要对本文的核心概念 “美国对华接触政策”进行界定,讨论其逻辑架构,以便后文进行分析。而要清晰界定美国对华接触政策,首先需要弄清楚什么是 “接触政策”。下面分别对接触政策的定义、现状国执行接触政策的原因以及现状国选择接触政策的影响因素进行讨论。

(一)现状国、战略安抚与接触政策

在国际关系领域的既有文献中, “接触政策”是指国际体系中的现状国应对崛起国实力增长的多个政策选项之一。相较于其他政策选项,接触政策的显著特点在于强调使用非强制的手段改造并社会化崛起国。例如,通过许诺鼓励而非威胁惩罚的方式使崛起国与既有的地区和全球秩序和平共处。

由于接触政策注重使用非强制手段来处理与崛起国的关系,这一政策常常被学者们拿来与声名狼藉的 “绥靖政策”进行类比。这种做法虽然有助于理解接触政策的内在逻辑,但也在很大程度上模糊了接触与绥靖之间的界限,因此有必要对这两种政策的区别加以简要讨论。所谓绥靖政策,一般是指现状国单方面作出让步,暂时满足侵略者的野心,以达到避免冲突的目的。而接触政策则有所不同,一般是指实力占优的现状国通过非强制性手段,旨在将崛起国融入既有国际秩序中并加以改造。这两种政策的共同点在于手段相似,都主张使用非强制手段,以避免激化矛盾、发生冲突,而两者的区别在于目标不同,绥靖并不寻求改造崛起国,接触则希望改造崛起国。从这个意义上说,接触政策着眼于长期的战略目标,而绥靖政策则致力于实现避免冲突的短期目标。当然,就短期来说,避免冲突是这两种政策共同的目标,这可能是学者们常常将这两种政策放在一起讨论的原因。

那么,为什么现状国会对崛起国执行接触政策呢?毕竟,面对一个意图不明、前景难料的崛起国,现状国有很多其他的政策选项。除了接触政策,它完全可以选择预防性战争、遏制、制衡、捆绑、搭车或者推卸责任。这里,我们从理性主义和功能主义的角度作出假设:现状国放弃其他政策选项、选择接触政策的原因是,接触政策在特定情境下能够发挥优于其他政策选项的功能。对此,有两个问题必须得到回答:(1)与其他政策相比,接触政策有什么特殊的功能?(2)在什么样的情形下,现状国会对崛起国执行接触政策?

1.接触政策有何特殊功能?

现有研究认为,接触政策主要有三个功能。首先,现状国之所以会对崛起国执行接触政策,是因为现状国希望接触政策能够实现对崛起国的战略安抚,或者至少在某个阶段实现与崛起国的战略妥协,从而避免冲突与战争。一般而言,选择对崛起国执行接触政策,意味着现状国愿意与崛起国共享维持现有秩序的收益。因为现状国期待通过增加崛起国在秩序内发展的机会与收益,这种战略安抚能够弱化崛起国因不满而颠覆既有秩序的动机,从而避免和崛起国可能的武装冲突与战争。相对于冲突与战争造成的损失,现状国调整利益分配结构所承担的成本相对有限,也更加可控。

其次,作为一种对外政策工具,接触政策可以帮助现状国判断崛起国的战略意图。修正主义国家往往会无视接触的善意信号,并会因接触政策的宽容而变得更加好斗。相反,寻求安全的国家则会认真考虑来自现状国的接触信号,并从中找到双方合作的基础。对于前者,接触政策可能被现状国用作争取时间的政策工具,从而在与崛起国的冲突到来之前做好准备。对于后者,接触政策则会成为两个追求安全的国家之间的合作基础,被用作深度接触和国际合作的初步试探。

再次,在对崛起国进行战略安抚并判断其战略意图的基础上,现状国还希望通过接触政策影响崛起国的战略意图,并塑造其战略走向。如果现状国通过初步的战略安抚和意图判断发现,崛起国与自己同属 “追求安全”和“维持现状”的国家,或者有很大可能成为这种类型的国家,现状国接下来很可能会延续接触政策,帮助崛起国在既有国际秩序中获益和发展,并以此鼓励崛起国尊重并维护既有的国际秩序。因为,比起通过遏制或者制衡制造一个敌人,现状国更希望通过接触塑造一个共享利益的合作伙伴。

总的来说,接触政策是一种现状国用来应对崛起国的避免军事冲突、判断战略意图、塑造战略走向的对外政策选项。在这个政策选项中,避免冲突、判断意图、塑造行为构成了一个层层累进的逻辑链条。也因此,接触政策提供了一种完全不同于遏制的对外政策逻辑,在一个现实主义的世界中揭示了和解与合作的可能前景。

需要指出的是,想让接触政策发挥上述功能并不是一件容易的事。在一个无政府的自助体系中,判断一个国家的战略意图是非常困难的。对一个无法预知意图的崛起国执行接触政策,意味着现状国要冒损失威慑可信度、助长崛起国扩张野心的风险。进攻性现实主义者更是直接断言,现状国执行接触政策除了自我削弱之外,几乎不可能实现战略安抚的效用。从这个角度出发,面对意图不明的崛起国,理性的国家一般不会选择战略安抚效果不彰的接触政策。

但是,国际关系的历史和现实至少部分地削弱了进攻性现实主义的说法。历史上,现状国对崛起国实施全面遏制的情形相对较少,相反,接触是现状国较多采纳的政策选项。例如,德国在近代国际关系史上的两次崛起虽然最终归于失败,但起初都得到了英法等欧洲大国的绥靖与安抚。美国在19世纪末的成功崛起也从英国的对美和解政策中获益匪浅。本文所要探讨的美国对华接触政策也是现实中的典型例子。就像施韦勒所说,历史更容易让研究者们形成这样一种印象,即现状国似乎有接触崛起国、避免与崛起国冲突的天然倾向,反倒是崛起国常常在执行不理性的扩张主义政策。

即便如此,这也并不意味着现状国会毫无保留和漫无目的地执行接触政策。相反,对现状国而言,执行接触政策是一个艰难的选择。因为现状国在承担接触政策鼓励扩张野心的风险之外,还需要评估自己面临的战略环境,如相对实力地位、潜在的对手数量、军事上的攻防优势等。不仅如此,现状国还需要评估多个与崛起国相关的重要指标,包括崛起国的战略目标、与外部世界的联系、所处的战略环境等。在一个信息不对称和充满不确定性的国际体系中,想要评估上述指标并试图区分敌友,不是说不可能,至少也会面临很大的困难。这也就涉及对第二个问题的回答。

2. 在什么样的情形下,现状国会选择执行接触政策?

现状国不会平白无故地执行接触政策。在接触一个意图未明的崛起国之前,现状国需要确保接触政策能够发挥其优势,并避免接触政策助长崛起国的扩张野心。这就涉及现状国对自身战略处境的评估、对崛起国本质的判断以及对崛起国战略处境的评估。

一方面,现状国面临的战略处境决定了选择接触政策应对崛起国挑战的客观条件允许度。这主要涉及现状国对自身相对实力地位、潜在对手数量及军事攻防优势平衡三个指标的评估。首先,相对实力差距会影响现状国对崛起国的威胁认知,并因此影响现状国选择接触政策的倾向。例如,权力转移理论和预防性战争理论就指出,当实力差距较大时,强者通常更愿意诉诸像接触政策这样低成本的非军事手段处理与弱者的关系。而当实力差距缩小、权力转移的可能性增加,强者更可能会诉诸战争手段。其次,潜在对手的数量也会影响现状国的威胁认知,并影响其是否选择接触政策。有研究发现,在面临多个潜在敌手并且资源有限的情况下,接触而非制衡可能是唯一的理性选择,因为现状国可以通过接触来为自己争取时间、累积优势。再次,军事攻防优势也会对现状国是否选择接触政策产生影响。攻防理论认为,释放善意信号的行为在一个防御占优的无政府体系中更可能发生。蒙哥马利的研究则发现,当军事技术上的攻防优势能够明显区分而且攻防优势相抵的情况下,释放善意的信号才会变得更加可信。根据上述讨论,大概可以得到两条推论:(1)在实力差距较大、军事技术防御占优且面临多个潜在对手的情况下,现状国更倾向于选择接触政策;(2)在实力差距缩小、军事技术进攻占优且只面临一个竞争对手的情况下,现状国更倾向于选择全面制衡或军事打击。

另一方面,对崛起国本质及战略处境的评估则决定着现状国选择接触政策的主观意愿强弱,这涉及对崛起国的战略目标、与外部世界的利益联系、面临的战略环境等指标的评估。首先,崛起国的战略目标决定了它的国家性质,对其战略目标是维持现状还是修正现状的判断,是现状国是否选择接触的决定性因素。例如,近期就有研究指出,现状国倾向于和同类国家避免冲突、达成合作。接触一个维持现状的崛起国是相当务实的选择,与之相反,接触一个修正国则无异于与虎谋皮。其次,崛起国与外部世界的利益联系及其程度,也会影响到现状国接触崛起国的主观意愿。一般来说,崛起国与其他国家的相互依赖程度越深,其改变现状的动机就越弱,因为选择改变现状可能要面临巨大的国内政治和经济成本。相反,如果崛起国与其他国家的相互依赖程度有限,那么崛起国自行其是、改变现状的国内政治和经济成本就会大大下降,采取改变现状行动的外部和内部约束也会随之减少。因此,接触一个开放的崛起国要比接触一个封闭的崛起国更加容易。最后,崛起国面临的战略环境也会对现状国是否选择接触政策产生影响。评估崛起国战略处境的指标与现状国相类似,如都涉及对相对实力地位、潜在对手数量、军事攻防平衡的评估,对此前文已经有所讨论,这里不再赘述。根据上述讨论,可以得出两条推论:(1)现状国更愿意去接触一个尊重现状、比较开放、结构性约束较大(如实力差距较大、有多个潜在敌手、防御占优)的崛起国;(2)现状国更愿意选择去遏制一个希望改变现状、比较封闭、结构性约束较小(如实力差距缩小、潜在敌手较少、进攻占优)的崛起国。

基于上述讨论,我们大致可以得出,在实力优势明显、潜在对手较多、军事防御占优的情况下,现状国更倾向于选择接触政策来处理同崛起国的关系。而且,现状国更愿意接触一个尊重现状、相对开放和面临外在约束的崛起国。

当然,现状国在现实中面临的情形远比上述讨论复杂,因为上述推论中存在的各项指标在具体情形中会有完全不同的取值和排列组合。例如,在面临多个潜在对手的情况下,哪怕实力差距迅速缩小、明知崛起国是修正国,现状国也可能会选择接触政策来争取时间。而且,现实中现状国经常无法完全获知关于崛起国战略意图的信息,甚至现状国本身还面临国内政治的约束,这些都可能影响现状国对崛起国战略意图的判断,进而影响是否选择接触政策。这也可以说明,是否选择接触政策来应对崛起国,对现状国来说并不是一件轻易就能做出决定的事。

总之,对于接触政策这个概念,我们大致可以做以下界定:首先,接触政策是现状国通过非武力手段应对崛起国的一种政策选项,它为现状国提供了一种避免冲突、判断意图和塑造行为的政策工具;其次,接触政策在历史上虽被广泛实践,但却是一种艰难的政策选择,因为选择执行接触政策除了要承担鼓励扩张野心的风险,还涉及对自身战略处境、崛起国战略目标、开放程度及其战略处境的评估与判断。

(二)美国对华接触政策:基本概念与逻辑架构

接触政策是现状国应对崛起国的一种政策选项,该政策选项的功能是通过非武力手段进行 “战略安抚 (或妥协)”,目标是 “避免冲突”,它还可以被用来判断崛起国的战略意图并塑造其战略走向。那么,过去多年的美国对华政策是否符合 “接触政策”的定义呢?答案是肯定的。中美关系正常化以来的美国对华政策符合上述接触政策的定义。从中美关系正常化开始,美国对华政策的总基调经历了从 “战略和解”到 “战略合作”再到 “战略适应”的阶段转换,战略安抚的逻辑始终贯穿其中。美国对华政策的目标也一直以避免冲突、扩大合作、改造中国为核心,其政策工具也以制度合作、接触对话、利益互惠为主线。

首先,美国对华接触的总基调经历了从 “战略和解”到 “战略合作”再到 “战略适应”的阶段转换,但无论是和解、合作还是适应,都包括 “战略安抚”的内在逻辑。20世纪70年代初,为了扭转自身在美苏竞争中的不利处境,尼克松政府选择与中国进行战略和解,美国对华政策由此从 “遏制”转向 “接触”。这一时期,美国从越南撤军、明确一个中国政策、帮助中国打开外交关系等做法,都可以被视为战略安抚中国的举动。到了70年代末,伴随着中国改革开放进程的启动和建交后中美关系的全面展开,美国对华政策进入了战略合作时期。美国对华战略安抚的广度和深度都有所增加,中美在台湾问题上达成了《八一七公报》,为应对苏联威胁而进行的战略合作也达到了空前的高度。冷战结束后,尽管美国对华政策因受到一系列突发事件的影响而摇摆不定,但在对中国的战略重要性和崛起可能性进行客观评估的基础上,历届美国政府依然将战略适应作为对华政策的主基调,对中国的战略安抚也得以延续。克林顿、小布什和奥巴马三任美国政府分别尝试用“建设性战略伙伴关系”、 “负责任的利益攸关方”和 “相互战略保证”来框定其对华政策及对中国角色的期待。

其次,美国对华接触的目标是避免与中国发生不必要的冲突,同时塑造中国的战略走向。对此,冷战后的历次美国《国家安全战略》报告对接触中国的政策目标作了清楚的总结:(1)使中国融入美国主导的自由主义国际秩序,在秩序内发展,而不是挑战它;(2)使中国遵守既有国际秩序中的规则和规范,保障东亚地区的和平与稳定;(3)避免与中国在一些议题领域的矛盾与冲突扰乱地区局势,甚至发展为中美正面对抗;(4)通过建立与中国在各个领域的接触与联系,使中国逐渐走向自由化和民主化。很多过去支持接触政策的美国官员和学者也都认为,接触中国可能使中国成为美国的有益伙伴,而遏制中国则会平白无故制造一个强大的敌人。

再次,美国对华接触的政策工具以制度合作、接触对话与利益互惠为主线。在制度合作方面,美国一直鼓励并推动中国融入既有的国际体系,希望通过国际制度和规范社会化中国。1972年尼克松访华以后,美国支持中国在联合国中发挥更大作用,支持中国重返包括国际货币基金组织及世界银行在内的国际多边组织,鼓励中国加入国际人权公约。到了90年代,美国推动中国加入国际防扩散机制,与中国谈判入世的条件。进入21世纪,美国支持中国加入世界贸易组织,并不断扩大与中国在国际反恐、气候治理等领域的多边合作。在接触对话方面,中美建交以来,双方的高层对话、人员往来不断扩大并制度化,其中包括中美经济与战略对话、中美军方的对话机制、每年大量流向美国的中国留学生,等等。在利益互惠方面,自中美建交以来,中美之间的贸易和投资额不断增长。美国长期稳居中国最大出口市场之一,产自中国的廉价商品提高了美国民众的生活质量。美国在中国的投资帮助中国企业改进了管理能力和技术水平,中国在美国的投资也为美国民众创造了就业岗位。正如沈大伟所言,美国同中国的合作、对话和互惠让中美两国成为 “纠缠的巨人”。

总体来说,长期以来,美国的对华政策实践延续了 “战略安抚”的主线,将 “避免冲突”作为主要的政策目标,并以制度合作、接触对话和利益互惠为主要政策工具。这些都说明,过去多年的美国对华政策就是接触政策,战略安抚、避免冲突与合作互惠也因此构成了美国对华接触政策的逻辑架构。

(三)“对华接触”还是 “接触+遏制”?

当然,美国的对华接触政策并不意味着不存在对中国的防范。1995 —1996年台海危机后,美国加强对日安全合作、拓展东亚安全伙伴网络、加快向东亚转移战略重心,都是美国防范中国的做法。除此之外,美国还在诸如人权问题、防扩散问题、出口管制问题、台湾问题等方面与中国发生过矛盾与摩擦。也因此,关于冷战后美国是否对中国执行了接触政策,有不少学者持怀疑态度。他们 认 为 美国 对华政 策 并 不 是简 单 的 “接 触 政 策”,而 是“遏制+接触”或者 “限制性接触”。

这些说法虽然有一定的道理,但在分析上却具有误导性,因此有必要在这里做一些澄清。根据前文对接触政策的讨论,判定一个现状国是否对崛起国执行了接触政策,研究者有两点需要明确:第一,接触政策本身是一种灵活的对外政策,它对非强制手段的看重,并不意味着这一政策排斥制衡手段,或者不会转向遏制;第二,接触政策与遏制政策之间的最大区别在于,接触政策假定崛起国的意图和行为可塑,而遏制政策则默认崛起国的意图与行为不可塑,改变现状是崛起国的唯一目标,因此只能通过遏制来加以抵消。因此,遏制与接触是两个完全不同且相互排斥的概念,只有当现状国明确判定崛起国的意图和行为不可塑,完全丧失了接触的信心,才会对崛起国进行遏制。与之不同的是,接触与制衡是可以相互兼容的。作为一种灵活的对外政策,现状国选择对崛起国执行接触政策,只是尝试使用非强制的手段(如安抚和妥协)塑造崛起国的战略意图及走向,接触政策并不意味着缴械投降或者全面妥协,在接触的同时进行制衡是现状国的合理选择。据此,就接触政策的内在逻辑而言,接触的同时也进行制衡与防范,并不能否定接触政策本身。

反观过去多年的美国对华政策,对中国战略意图的不同解读虽然促成了美国国内的多次对华政策辩论,对中国的制衡与防范也一直存在,但对华遏制的声音却从未成为美国对华政策圈的主流,更没有反映在美国的对华政策实践中相反,很多学者观察到,冷战后美国对华接触的政策共识还在逐步深化。例如,罗伯特·佐利克在2005年提出了 “利益攸关方”的中国定位。当时在他看来,美国过去多年的对华接触政策是成功而富有成效的,中国完全可以成为美国的可靠合作伙伴。从这个意义上说,如果认为过去多年的美国对华政策是 “接触+遏制”,就会存在明显的逻辑错误。我们如何能够同时认为,中国的战略行为不可塑,而美国对华接触政策却取得了成功呢?相对而言, “限制性接触”比 “接触 + 遏制”这种提法更可取。因为“限制性接触”虽然看到了对华接触政策中还有制衡,但却没有将中性的“制衡”简单认定为 “遏制”。只是,接触政策作为一种政策工具,其本身就是有限度的,加上 “限制性”这个前缀似乎又显得有些过分强调美国对华政策的制衡逻辑,显然将过去美国对中国的敌意放大了。

需要指出的是,除去逻辑上的问题,不论是 “接触+遏制”还是 “限制性接触”,都反映了中美两国战略界长期存在的互不信任。正如王缉思和李侃如在 《应对中美战略互疑》一书中所指出的,美国战略界总有人担心中国想要取代美国,而中国战略界总有人担心美国想要遏制和颠覆中国。但即便如此,秉持学术研究的客观态度,中美战略互疑和相互防范的存在也无法否定美国政府长期延续了对华接触政策这一事实。相反,正是因为中美战略互疑的长期存在,才使得 “美国对华接触政策为何能在过去长期延续”这个问题变得更有研究价值。

三、结构约束与美国对华接触政策

前文对接触政策的界定与讨论表明,美国在冷战后确实长期坚持了对华接触政策。这并不是一个轻松的选择,迥异的政治制度及意识形态、难以缓解的深度战略互疑,以及因此导致的美国国内长期存在的政策辩论,都使美国对华接触政策的长期延续成为一个难解的谜题。那么,为什么冷战后美国还能长期坚持对华接触政策呢?

迄今,中美学界对上述问题的解释大概可分为三类,第一类解释关注美国坚持对华接触政策的结构性约束。这类解释将美国视为战略利益驱动的理性行为体,认为接触中国在经济和战略上对美国不断增加的重要性,是对华接触政策长期延续的主要原因。第二类解释尝试打开美国国内政治的黑箱,从国内政策精英、国家意识形态及利益集团联盟入手,寻找延续接触政策的国内政治力量。第三类解释则把关注点转向中国战略,探讨中国的对美战略谋划如何塑造了美国的对华战略认知,进而延续了美国对华接触政策。下面对上述三类解释进行简要讨论。

长期以来,很多美国学者都将结构约束视为美国坚持对华接触政策的主要论据,而大多数中国学者也将美国对华政策的延续性归结为外在的不可抗力,因此,这里首先对第一类解释即美国延续对华接触政策的结构约束进行讨论。对此,学者们普遍认为,冷战后美国延续对华接触政策的结构约束主要有三个,分别是实力对比、相互依赖和战略重心。

(一)实力优势确保接触信心

在很多美国学者看来,中美之间悬殊的实力对比,具体来说是美国相对于中国的绝对实力优势,是冷战后美国坚持对华接触的主要原因。这与本文第一部分对接触政策的讨论是一致的,即现状国在绝对实力处于领先位置的情况下,更倾向于选择低成本的接触政策处理同崛起国的关系。而对于美国来说,相对于中国的巨大实力优势,赋予美国政府充足的信心使用接触政策规制中国的未来走向。美国的实力优势不仅包括美国的经济、军事和科技实力,还包括美国的宪政民主、美国维持的国际秩序及其建立的同盟体系。

首先,很多学者都指出,美国在经济、军事和科技实力上的领先地位在短期内难以被中国超越,这种实力上的绝对优势使美国可以鼓励中国采取合作姿态并尊重地区秩序。面对实力远在中国之上、而且难以在短期之内被超越的美国,选择谦逊和合作才是中国的理性选择,这种论点经常见诸美国对华接触派的著述。柯庆生就指出,美国的对华接触政策不仅需要展示善意,还要适时地使用实力表明决心,保持善意与决心之间的微妙平衡是美国塑造中国战略选择的诀窍。史文也认为,保持实力上的优势地位,是美国塑造中国战略意图、稳定地区局势的重要前提。此外,包括王缉思在内的其他学者也指出,冷战结束后中国稳定同美国关系的努力,以及和平发展的官方战略,都是中国在认识到同美国巨大的实力差距的前提下做出的选择。

其次,以美国实力优势为依托的自由主义国际秩序不仅为中国提供了发展空间,而且可以深度社会化融入该秩序的中国。对此,约翰·伊肯伯里做了充分的阐释。伊肯伯里认为,美国主导的自由主义国际秩序是一个开放、平等和有韧性的国际秩序。过去多年来,中国在这个秩序中获得了充分的尊重和收益,并将从这个秩序中继续获益,中国没有理由也没有必要推翻这个美国主导的秩序。伊肯伯里和江忆恩都认为,在过去多年中,中国表现出的积极参与国际秩序的态度说明中国已经部分地被这一秩序社会化了。

再次,美国在东亚稳固的同盟体系对中国改变区域现状的行为构成了有力威慑。对此,包括陆伯彬在内的很多东亚安全专家指出,美国在东亚有一整套完备的同盟体系和安全合作机制,这种同盟和制度优势使美国的对华接触政策建立在有效制衡的基础上,从而能够使中国尊重地区秩序,处理好与地区国家的关系。这些学者也同样认为,世纪之交以来的中国睦邻政策证明了美国东亚同盟体系的有效性。

(二)相互依赖确保接触耐心

实力优势虽然给了美国使用接触政策塑造中国战略的信心,但同时也给了美国选择其他政策的理由。特别是20世纪90年代中期以后,美国战略界已经开始认识到中国是美国唯一可能的潜在挑战对手。在此背景下,美国完全可以利用实力优势对中国实施遏制或者进行全面制衡。那么,为何美国在占据实力优势、潜在对手明确的条件下依然选择对华接触呢?

对于上述问题,有一些研究认为,冷战后中美之间在战略和经济领域不断加深的相互依赖限制了美国的对华政策选项,使美国不得不长期坚持对华接触政策。一方面,冷战后中美在全球范围内不断扩展的共同战略利益,构成了两国在战略领域的相互依赖。另一方面,中美之间的商业往来也使两国的经贸关系不断密切,构成了两国在经贸领域不断加深的相互依赖。

在中美之间的战略相互依赖层面,很多支持对华接触政策的美国学者和官员都认为,冷战的终结虽然使 “对抗苏联”这个曾经的中美战略合作基础不复存在,但还有一些其他的共同战略利益在冷战后保留了下来。比如,从中美建交至今两国的决策者们都不愿看到东亚地区陷入动荡和混乱。就像布热津斯基指出的那样,稳定的东亚地区秩序既是中国和平发展的必要条件,也是美国延续全球领导地位的必然选择。而随着中国崛起越来越成为一种可能,中美之间的共同战略利益不仅没有缩小,反而更加广泛。例如,在防止大规模杀伤性武器扩散、国际人道主义援助、全球气候与卫生治理、重要地区热点管控等领域,中美能否实现协调合作已经成为解决诸多问题的关键。更为重要的是,中国庞大的人口规模、独特的政治体制和发展模式,使中国的政治稳定本身成为美国必须要维护的重要战略利益。正如柯庆生所言,一个不稳定的中国可能造成包括大规模杀伤性武器扩散、难民危机、地区局势动荡、疾病爆发等一系列美国甚至整个国际社会都难以应对的全球性问题,因此,接触一个稳定、繁荣的中国,并努力推动中美合作,完全符合美国的国家利益。柯庆生认为,中国崛起对美国的真正挑战不是如何把中国搞垮,而是如何在维持地区稳定的同时确保中国近邻的安全和利益。就此而言,中美之间的共同战略利益使两国形成了高度相互依赖的战略关系,而这一现实让对华接触成为实现美国战略利益的必然选择。

在中美之间的经济相互依赖层面,很多学者将不断加深的中美经济相互依赖视为美国长期坚持对华接触政策的主要动力。在美国学者看来,中美两国在经济全球化进程中不断密切的相互联系、在跨国产业链上所处的互补地位,使美国没有理由不坚持对华接触政策。就此,伊丽莎白·伊科诺米指出,美国不愿看到中国经济衰退,美国想要的是繁荣的中国经济所提供的公正开放的贸易和投资环境。戴维·兰普顿也认为,中美两国社会对于共享经济增长收益的期待,在过去多年的双边关系中发挥了减少摩擦、削弱疑虑的重要作用。而在中国这边,学者们几乎一边倒地认为,经济相互依赖是中美关系的重要压舱石,这种压舱石在稳定美国对华政策上发挥着非常重要的作用。

总的来说,一方面,两国在战略和经济上的相互依赖,增强了美国坚持对华接触政策的信心。因为很多美国学者相信,在中美关系中,中国需要美国超过美国需要中国。另一方面,相互依赖也使美国很难改变对华接触政策。因为伴随着中国实力的不断增长,中美战略和经济相互依赖的复杂程度也在逐年升高,中美关系在某种程度上的确进入了一种 “一荣俱荣、一损俱损”的状态。

(三)聚焦反恐转移战略重心

除了实力优势和相互依赖之外,还有不少学者认为,冷战后美国全球战略重心的转移,也可以对美国对华接触政策的延续性作出合理解释。其中,最流行的说法是,“9·11”事件后美国对全球反恐战争的关注使美国政府忽略了中国对美国的威胁。

作为美国国内长期支持对华强硬的学者,弗里德伯格在这方面的说法比较有代表性。他指出,1995—1996年台海危机后,美国战略界已经意识到中国的威胁,并逐步采取措施加强美日同盟以及与其他东亚国家之间的安全联系,同时开始将美国的战略重心转向东亚。但 “9·11 ”事件的发生使美国转移了战略注意力,迟滞了美国战略重心的转向。

柯庆生虽然在涉华态度上与弗里德伯格有明显区别,但他也承认,“9·11 ”事件的发生确实使美国战略界开始重新考虑与中国在反恐上的共同利益。兰普顿也认为,“9·11”事件发生后美国对中国的战略判断有了明显的变化。他观察到当时一个有趣的现象, 与小布什政府在竞选期间将中国称为“战略竞争者”不同,“9·11”事件后,新任驻华大使雷德在霍普金斯大学高级国际问题研究院的演讲中明确指出, “我们看到了敌人,但明显不是中国。”小布什政府时期的国家经济委员会成员丹尼尔·罗斯则认为,“9·11 ”事件的发生使美国改变了冷战后确立的战略原则,不仅使美国陷入了源源不断的麻烦,也使美国的中国政策失去了冷战后拓展自由民主的战略原则的指导。与此相关,克里斯托弗·福特2014年在哈德逊研究所演讲时也提到, “9·11 ”事件占据了美国高层的主要精力。前任美国东亚事务助理国务卿坎贝尔也同样认为,“9·11”事件后反恐成为美国政府的核心议程,使美国忽视了中国的崛起壮大。

总体而言,“9·11”事件的发生多多少少影响了美国的战略判断,这一点是学者们所普遍承认的。只不过,美国的对华威胁感知是否被 “9·11 ”事件所削弱,削弱了多少?对此学者们并没有给出令人信服的答案。有学者发现,在中美南海撞机事件之后、“9·11”事件之前,中美关系已经开始缓和了。而且,该学者还指出,相较于大国战略竞争带给美国的安全压力,恐怖主义威胁几乎可以忽略不计。因此,那些认为 “9·11 ”事件转移了美国对中国的战略注意力的观点,说服力显然有所欠缺。

根据本文第一部分对接触政策的讨论,现状国所处的战略环境 (面临的结构约束)在一定程度上会缩小现状国应对崛起国实力增长的政策选项表。美国相对于中国的实力优势、两国在战略和经济上的相互依赖,以及“9·11 ”事件后美国全球战略重心的转移,都使得对华接触成为一个对美国非常有吸引力的政策选项。但是,即便如此,结构性约束的存在也无法排除美国使用其他政策选项来代替接触政策的可能性。因为实力对比、相互依赖和战略重心只是限定了美国对华政策选择的范围,这些结构约束并不能帮助美国确定中国作为一个崛起国的国家性质和战略意图。从这个角度出发,如果美国主观上判定中国是个修正主义国家,那么美国的实力优势再大、两国相互依赖的程度再深、美国战略重心转移的程度再高,也不会阻止美国采取强有力的措施来遏制中国的崛起。据此,结构性约束本身难以充分解释美国对华接触政策的长期延续。

四、国内政治与美国对华接触政策

结构约束无法充分解释美国对华接触政策在冷战后的长期延续。这是因为,结构性约束只是限定了美国对华政策的选择范围,而无法帮助美国确定中国的国家性质和战略意图。换句话说,对中国是现状国还是修正国的战略认知及判断才是美国决定是否对华接触的主要原因。那么,到底是什么因素影响了美国对中国国家性质和战略意图的战略认知及判断,进而延续了美国的对华接触政策呢?

对于这一问题,近年来美国国内的对华政策辩论给出了答案。在这场政策辩论中,主张对华强硬的美国学者都倾向于认为对华接触政策的延续是美国政府对中国意图的重大战略误判。而这种误判是复杂的美国国内政治因素造成的,这些因素主要包括战略精英的长期坚持、自由主义的意识形态,以及各种利益集团发挥的能动作用。

(一)战略精英坚持对华接触

在美国,对外政策虽然或多或少受到公众舆论和其他因素的影响,但大多数情况下是被战略精英所把持的,这些具有内聚倾向的战略精英在知识积累、人员配置、宣传口径和跨国合作等方面的主导地位,深刻影响了美国的对外政策制定。美国的对华政策也是如此,就像史文指出的那样,美国的对华政策一直受到决策者个人以及决策者选择来管理和执行政策的个体的认知的影响。而在很多批评对华接触政策的美国学者看来,过去多年来美国之所以一直坚持对华接触政策,就是因为美国有一个支持对华接触政策的战略精英群体,且这个群体从始至终掌控美国的对华政策。

对此,白邦瑞作了清晰的描述。他指出,自中美关系正常化以来,美国的对华政策就长期被一部分支持 “建设性接触”的精英所主导。虽然迄今美国已经换了好几位总统,而且民主党与共和党总统的对外政策构想完全不同,但是 “建设性接触”的支持者却始终主导着美国的对华政策。其中包括一些声名在外的学者、外交官和前总统,他们对决策者和公众舆论关于中国的看法产生了举足轻重的影响。弗里德伯格也发现,对华接触政策在美国的支持者是一个由专家、商业领袖、政府官员和前政府官员组成的强大政治联盟。虽然总有批评者站出来对接触中国提出质疑,并指责美国政府没有采取足够有力的手段来阻止中国成为一个战略竞争者,但在这个强大的政策精英群体的主导下,历届美国政府大多数情况下都在经历短暂的政策摇摆之后继续执行对华接触政策。在老布什和克林顿两位总统任期内,当1989年政治风波、“银河”号事件、中国申奥失败、台湾海峡危机等一系列问题对当时的美国对华政策产生消极影响时,尼克松、卡特、基辛格等前政要和战略界人士不停为稳定两国关系而奔走,在延续美国对华接触政策上发挥了重要作用。而那些著名的中国问题专家,则常常在中美领导人会晤等重大新闻出现时,在媒体上宣称中美关系的重要性,强调中国领导人面临的困难,以让美国的公众自发地涌现出一种帮助中国的使命感。詹姆斯·曼恩甚至认为,美国的决策精英过去多年来有意识地制造出了一种中国妄想症,让美国民众相信中国最终会走向民主化,以支持美国的对华接触政策。

战略精英在美国对华政策上的重要影响是毋庸置疑的,只不过,战略精英肯定不会平白无故地坚持一种政策选项长期不变。那么,为什么他们长期坚持的是接触政策,而不是其他?这也就成为一个没有得到完全回答的问题。

(二)意识形态延续对华接触

在奥巴马政府第二任期开始的对华政策辩论中,反思美国对华接触政策的学者们一致认为,美国战略精英坚持对华接触政策源于他们特殊的对华认知,而这种认知还受到美国传统意识形态的深刻影响。他们指出,美国对中国一直存在着一种特殊的感情,正是这种特殊的感情帮助延续了美国过去多年的对华接触政策。这种特殊的感情既和中美关系的历史有关,也源自美国自身传统的自由主义意识形态。

从中美关系的历史维度来看,美国跻身大国地位与中国遭遇列强欺凌几乎处于同一时期,中美在19世纪的相遇和两国随后的历史互动使美国的战略精英形成了对中国的复杂情感。这种复杂情感可以表述为,美国总希望中国能够按照美国样板发展成一个繁荣的民主国家,但中国命途多舛的现代化道路却一次又一次让美国的希望破灭。常被用来说明这一点的例子是,1947年国民政府在中国大陆的全面败退让美国政治精英惊呼:“美国失去了中国!”其后不久,中美就在朝鲜半岛兵戎相见。而1979年中美建交和中国改革开放的事实,又开始让美国的政治精英重新燃起按照美国样板打造中国的使命感。正如克里斯托弗·福特指出,邓小平领导下的中国政府希望使用美国的发展模式来满足自己的技术需求,而美国则希望中美之间的人员往来可以塑造中国的现代化进程,并服务于美国的利益。虽然1989年再次对美国改造中国的愿望造成了冲击,但很快, 1992年邓小平的 “南巡讲话”和中国市场经济的改革方向,又重新延续了美国改造中国的期待,而且这种期待一直延续至今。这也可以解释为什么接触政策长期被美国政府所坚持。

从美国的传统意识形态维度来看,美国的建国传统使自由主义的意识形态深植于美国人的骨髓,正因如此,很多美国学者认为坚持对华接触政策是美国决策者的信仰使然。正如柯庆生所说,美国认为民主是国家实力和稳定的根基。美国对华接触,即期待通过接触政策加速中国的政治民主化和自由化进程,并希望中国会在这个进程中变得更好。这种期待对美国人来说是不言自明之理,就像弗里德伯格说的那样,接触意味着贸易、对话、可能的民主改革和持续的和平。在自由主义信念根深蒂固的美国,没有人会在原则上反对接触政策的上述内容,而且在美国很容易观察到对中国保持接触几乎已经成为一种信仰。这方面常被提及的一个例子是,1997年,美国总统克林顿在一次新闻发布会上对中国国家主席江泽民自信地说道:“你站在错误的历史一边。”克林顿相信与中国的交往将不可避免地带给中国民主,这就好比 “柏林墙必然会倒塌”一样。此外,“民主和平论”在美国对外政策中根深蒂固的影响也使美国人相信,通过接触政策改造中国在安全上对美国是有益的。

总体来说,大多数美国学者都相信,改造中国的期待和信心在延续美国对华接触政策上发挥了非常重要的作用。它牵制了美国国内将中国视为敌人的观点,同时也使美国的对华接触政策带上了一种理想化的色彩。

(三)利益联盟支持对华接触

美国改造中国的历史情结虽然是客观存在的,但面对一个政治体制和意识形态截然不同,而且可能成为潜在竞争对手的国家,仅仅靠 “使命感”不足以解释一种政策的长期延续。事实上,很多学者观察到,美国的对华政策也的确没有简单地被美式价值观和自由主义意识形态所驱动。就像最早与中国建立商业联系的 “中国皇后”号商船一样,对财富的向往与传教 (改造)的情结一起构成了冷战后美国对华政策的内在动力。其中,对华接触政策带来的实在收益,在美国国内形成了一个支持对华接触政策的强大利益联盟,这也是冷战后美国对华接触政策能够长期延续的重要原因。

就像克里斯托弗·福特指出的那样, 20世纪90年代中期以后,对华接触政策在美国国内遭遇重重阻力,如台海危机后不断上升的 “中国威胁论”、1996年 “鹰派”议员对中国介入美国大选的指责,以及1999年众议院对中国窃取美国核技术的调查等。但这一时期美国接触中国的动力远远大于这一政策遭受到的阻力,原因就在于当时有太多以商业为导向的民主党人和共和党人支持对华接触政策。这些公司在生产网络和投资伙伴方面,与中国市场之间的联系越来越密切。

即使到了奥巴马政府时期,虽然反思对华接触政策的学界和官方人士不断增加,美国依然有相当多的人支持对华接触政策。正如弗里德伯格在书中所说,这些人包括美国商界的一部分、学界的大多数和很多有影响力的政府官员,还有那些代表与中国进行商业活动的选区利益的众议员和参议员。而在美国政府的行政分支中,接触政策受到国务院、情报机构和军队中很多人士的支持。

相对而言,同一时期支持全面制衡和遏制中国的力量在美国要弱得多,而且这股力量缺乏向心力和凝聚力。对此,弗里德伯格在其著作中也做了充分的描述。他指出,美国军界在对华政策上的态度模棱两可,因为中国的地理位置使美国陆军在对华政策上影响力有限,而中国的军事规模和威慑能力又使美国海军和空军担心与中国发生冲突的后果。美国的军工复合体在对华政策上也是严重分化的。一些军工企业可能乐见中美军备竞赛,但接触政策使他们可以通过出售民用飞机、商业卫星和空中运输管制系统等商品而从中获益。高科技产品的供应商希望说服美国国防部发展并购买非常规性战争武器,而不是类似于中美冲突中高强度的常规战争武器。生产航母和战机的供应商也不想夸大中国的威胁从而使他们的产品显得过时。这些都说明军工复合体可能支持一定程度的对华制衡,但他们对制衡程度的偏好显然存在很大差别。

据此弗里德伯格无奈地指出,即便是奥巴马第一任期的对华善意被中国泼了冷水,但实质性增加对华制衡在当时的美国国内政治中依然面临重重阻前任白宫国民经济委员会顾问丹尼尔·罗斯也认为,过去多年来支持温和对华政策的最强力量就是美国商界。美国商界对接触政策的偏好也延续到了新世纪。例如,有研究指出,虽然中国很少在中美贸易摩擦中向美国做出让步,但美国商界的利益联盟还是推动美国政府延续了对华接触政策。其中,美国跨国公司扮演了一个至关重要的角色,因为上述这些观点和例子都说明,支持接触政策的国内利益集团联盟在延续美国对华接触政策上发挥了重要作用。

战略精英对中国的认知、美国的意识形态传统,以及国内的利益集团游说,无疑会影响美国的战略判断,而这种影响的具体机制也已经以各种各样的研究形式呈现在学者们面前。只不过,现状国对于崛起国的战略认知不可能完全和凭空产生于国内政治各行为体的主观臆想,而必须基于对崛起国具体战略行为的分析与判断。就像杰维斯指出的那样,主体对于客体的认知,不仅取决于自己的先验印象,更取决于客体行动投射在主体认知中的印象。美国对中国是现状国还是修正国的战略认知与判断也是如此,这种认知与判断不仅取决于中美历史互动给美国决策精英形成的中国印象,也同样取决于中国在现实中的战略行动给美国决策精英造成的中国印象。据此,仅仅从国内政治的维度出发,也不足以解释美国对华接触政策在冷战后的长期延续。

五、中国战略与美国对华接触政策

随着近年来美国国内对华政策辩论的逐渐深入,一些偏重 “阴谋论”的美国学者开始将关注点放到中国的对美战略上。他们认为中国韬光养晦、利益收买的战略谋划欺骗了美国政府,使美国政府相信中国的崛起是无害的。中国的战略欺骗也因之成为美国对华接触政策得以延续的主要原因。当然,也有相当一部分理性的学者早就看到,中国在冷战后所显示出的推动改革开放的决心、学习与霸权共处的耐心及坚持和平发展的战略,使美国看到了接触中国并与中国合作的前景与希望。也因此,中国的战略自制和改革开放才是美国对华接触政策得以延续的决定性因素。

(一)中国的 “战略欺骗”与美国对华接触政策的延续

随着近年来美国国内的对华政策舆论从温和转向强硬,一些长期主张对华强硬的美国学者开始强调中国对美政策中的 “战略谋划”成分。他们认为,中国的最终战略目标从来都是要取代美国,只不过中国通过战略欺骗的方式使美国政府相信了中国 “无意取代美国”及 “和平发展”的虚假意图,从而使美国一厢情愿地对中国执行了多年的接触政策。这类学者的主要代表有艾伦·弗里德伯格、白邦瑞等人。

弗里德伯格在 《全球化与中国的大战略》和 《与中国竞争》两篇文章中,对中国自改革开放以来的大战略做了阶段性的划分。他认为,改革开放以来的中国大战略可以划分为三个阶段。第一个阶段是战略隐藏和利益捆绑期,从改革开放之初至80年代末。第二个阶段是利益捆绑和战略对冲期,从90年代初至21世纪的第一个十年末。第三个阶段是战略塑造和结构重组期,从21世纪的第二个十年初开始至今。在第一个阶段,国内政治经济形势的压力使中国不得不做出改革开放的决定,并主动加强与美国的利益捆绑,以实现在经济发展和政权稳定之间达成有效平衡的目标。进入第二个阶段,中国采取了一系列手段使美国的政策精英形成了一种关于中国的错觉,即中国在走向一条通往自由市场、国际合作和政治自由化的道路。例如,中国在乡村推行极其有限的民主选举,希望取信于其他国家的观察者,让他们以为中国的民主改革还在进行当中。与此同时,中国凭借不断被开发的市场规模,以及同西方国家日益密切的商业联系,促使美国等西方国家对中国的深度经济接触成为一种自我延续的政策。例如,中国时不时地通过使用一种非常隐蔽的商业利益施压方式,操纵美国跨国公司(如波音公司)在美国国内进行有利于中国的游说活动。到了第三个阶段,随着中国综合实力的不断上升,中国开始更加积极地使用强大的经济实力拓展中国的国际影响力(如“一带一路”),同时更加频繁和公开地使用包括经济制裁在内的多种强制手段,对与自己利益相悖的部分发达国家和发展中国家施压。中国在2010年因东海争端对日本的稀土禁运、 2012年因南海争端对菲律宾向中国出口香蕉的制裁、 2016年因 “萨德” 问题对韩国在华企业的限制,就是典型的例子。

弗里德伯格认为,中国对发展的需求使中国领导人不得不在前两个阶段加深对美国的依赖,同时在一些问题上与美国合作,以共同应对全球化带来的脆弱性。但中国与美国合作只是策略性的,中国在第三阶段表现出的塑造和重构国际秩序的努力,证明中国在前两个阶段保持克制只是在为第三个阶段做策略性的准备。而在事实上,中国在不同阶段所做的一切,都有一个隐含的战略逻辑,即避免受制于美国主导的国际体系,并创建一个对 “威权主义”安全的世界,以维护中国共产党的执政地位。在弗里德伯格看来,中国对美国的策略性依赖与合作,在过去不仅成功地使美国国内的大部分人相信了中国的善意,还使那些主张对华强硬的意见被边缘化,从而使对华接触政策得到长期延续。

白邦瑞虽然也认为中国的战略欺骗是美国对华接触政策长期延续的原因,但与弗里德伯格不同,他认为中国的对美战略欺骗不是源于中国的政体性质,而是源于中国的战略传统。在《百年马拉松:中国取代美国成为超级大国的秘密战略》一书中,白邦瑞通过援引自己的亲身经历指出,中国的鹰派有一个始自毛泽东时期计划到2049年取代美国的秘密战略,该战略被称为 “百年马拉松”。中国的鹰派希望通过这个秘密战略洗刷近代以来西方国家强加于中国的屈辱,并建立一个没有美国霸权、对中国公正的地缘政治和经济秩序。而且,中国的鹰派认为这个秘密计划只能通过欺骗来实现,因而他们明确反对那些可能惊吓到其他国家的做法。

在白邦瑞看来,“百年马拉松”的存在反映了欺骗在中国战略传统中的重要地位。他认为,比起美国人对直截了当和清晰透明行动的强调,中国人更喜欢间接行动、保持行动的模糊性,并在必要时施以欺骗。这种行为倾向体现在关于战略的中国典籍中,就是对战略欺骗赞赏有加。例如,孙子和毛泽东这两位不同时代的军事家都不约而同地强调欺骗在战略谋划中的重要性。中国的小说、影视和历史作品也都倾向于刻画善于对敌人隐藏实力、不愿显露真实意图的英雄形象。据此,白邦瑞认为, “百年马拉松”实际上是中国战略传统的一种体现和实践。例如,中国领导人虽然在暗自推行秘密取代美国的 “百年马拉松”,但长期以来中国政府一直将中国描绘成一个需要外界帮助、想要和平发展的落后国家。中国一直拒绝在全球范围内获取领导权,以避免激化同美国的矛盾。中国不仅向其他国家做出不追求霸权的承诺,还在宪法中明确表示不寻求霸权。正因如此,中国自改革开放以来成功地说服了包括美国在内的国际社会,使他们相信中国的崛起将是和平及无害的,对华接触会成功地推动中国的民主化、削弱中国的鹰派、促成中国与美国的合作。因而,中国的战略欺骗成为美国对华接触政策得以长期延续的主要原因。

(二)中国的战略克制与美国对华接触政策的延续

弗里德伯格和白邦瑞等人对战略欺骗的过分强调,使他们的观点染上了浓重的阴谋论色彩,不能客观地反映中国对美战略背后的真实意图。幸运的是,早在他们之前,已经有很多学者发现了中国战略在延续美国对华接触政策上的重要作用,只不过这些学者关注的是中国的战略克制在延续美国对华接触政策上发挥的重要影响,而不是战略欺骗。这些学者包括贾庆国、金骏远、贺凯等人。

在一篇广为引用的论文中,贾庆国提出了 “中国学习与霸权共处”的重要见解。他认为,冷战后中国开启了一个适应美国单极霸权的战略适应和学习过程。这个适应过程分为三个阶段:第一阶段 (1989 — 1994),寻求恢复与美国的官方联系;第二阶段 (1994 —2001 ),努力维持中美关系;第三阶段 (2001年至今),抓住机遇扩大和深化中美关系。虽然这个适应过程一开始充满艰难,但中国在适应冷战后国际现实的过程中逐渐形成了对冷战后国际现实的新认识,这些认识包括中国面临的国际环境正在逐渐向好,中国国内转型的问题更需要集中关注,国际社会对中国的偏见需要得到化解。这些新的认识反过来促使中国更加积极地维护中美关系的稳定、更加关注国内的经济建设、更加努力地化解国际社会的 “中国威胁论”,并得到了同一时期美国政府的积极回应。例如, 2003年美国国务卿鲍威尔接受采访时说中美关系处于最好的历史时期, 2005年美国助理国务卿佐利克则直接指出美国对华接触政策取得了成功。

金骏远在其同一时期的重要著作中也指出,从90年代中期起,中国开始了一轮以保持战略克制、向世界释放善意为特点的战略调整,这一战略调整形成了冷战后中国新的大战略。该战略的内容包括:(1)通过实际行动加强与其他国家的合作,打造合作者的国际声誉,如中国与其他国家合作解决朝核问题的努力,以及1997 年东亚金融危机中坚持人民币不贬值的负责任做法;(2)通过发展各种各样的伙伴关系,改善中国所处的国际环境,避免其他大国结成制衡中国的政治联盟。基于战略评估,金骏远认为,中国从90年代中期开始执行的这种示善战略,在塑造对中国有利的国际环境方面发挥了相当积极的作用。例如,中国的这种战略有效地缓和了小布什政府就职第一年的对华强硬政策。中国在 “9·11 ”事件发生后与美国在全球反恐上的合作、对美国发动伊拉克战争保持克制等做法,也使小布什政府期间的中美关系呈现出迅速改善、长期稳定的特点。

与贾庆国和金骏远更关注中国对美战略的政策实践不同,贺凯通过理论化崛起国与霸权国之间战略互动的方式,发展了其关于中国对美战略中的消极制衡和讨价还价理论。贺凯认为,冷战后中国对美国采取了消极制衡和讨价还价两种战略。中国的对美消极制衡战略意在通过外交等非军事手段减少美国对中国的威胁。例如,中国努力维持东盟在东亚地区合作中的中心地位,避免美国主导东亚地区合作可能会带给中国的不利局面。而中国的对美讨价还价战略则旨在通过社会化和合法化两种策略推动美国做出于中国有利的战略调整。例如,改革开放以来,中国通过积极参与多边安全机制的方式,使美国相信中国在寻求融入西方主导的国际秩序,获取与美国合作共处的身份定位。“9·11”事件发生后,中国通过在全球反恐方面与美国积极合作,推动美国默认将 “东突厥伊斯兰运动”列为恐怖组织,进而维护了中国反分裂的国家利益。贺凯对中国对美战略的理论化从另一个侧面反映出中国在冷战后抓住机遇同美国合作,在坚持原则底线的前提下保持战略克制的现实。中国战略欺骗美国的论调虽然早已有之,但是近年来才集中体现在美国国内的对华政策讨论中。

这种带有阴谋论色彩的论调虽然颇具吸引力,但在史实和逻辑上都存在问题。在史实上,弗里德伯格和白邦瑞都认为,改革开放以来中国有一个欺骗美国的连贯战略。也就是说,他们假定中国领导人从一开始就明确知道改革开放一定会成功,中国的综合实力有朝一日也一定会超越美国。但这种观点与中国领导人在改革开放初期和上世纪90年代初的战略判断并不相符。中国领导人一开始并没有改革开放一定会成功的观念,而是将改革开放的过程当做一个试错的过程, “摸着石头过河”也因此成为改革开放进程的真实写照。而且,在改革开放之初以及90年代初期中国面临国际制裁之时,中国领导人都再三强调,中国需要办好自己的事,以经济建设为中心,而不是争夺国际领导权。所以,认为中国从一开始就有一个连贯的欺骗美国的战略在史实上是难以令人信服的。

在逻辑上,弗里德伯格和白邦瑞都认为,中国对美国的战略欺骗只是一时的权宜之计,而当中国实力变得足够强大,中国就会公开创建一个与美国理念相对立的国际秩序。也就是说,他们假定中国领导人一直在等待一个中国足够强大的时机去改变既有的国际秩序。但是,这里的问题在于,既然中国能够在等待的过程中变得足够强大,那么中国为什么不接着等待下去,而要去改变这个能让自己变得更加强大的现有国际秩序呢?而且,他们也没有给出中国变得足够强大的标准。这也令弗里德伯格和白邦瑞等人的论点在逻辑上缺乏说服力。

相对而言,那些认为中国的战略克制才促使美国延续对华接触政策的学者要理性得多。他们并不认为中国领导人对战略环境的认知与判断是一以贯之的,相反,他们认为,中国领导人对战略环境的认知与判断经历了一个学习和适应的过程。在这个过程中,中国领导人认识到中美之间的实力差距,认识到和平发展对于聚焦国内社会问题的重要意义,认识到战略克制对中国战略环境的积极影响。也因此,战略克制在延续美国对华接触政策上的积极作用具有一定的说服力。只不过,战略克制和战略欺骗的说法都面临一个相似的逻辑困惑:既然战略欺骗和战略克制说服美国政府长期坚持对华接触政策,那么,中国采取了哪些具体的行动去说服美国?这些具体行动的效果如何?是否真的达到了说服美国政府延续接触的效果?缺乏对上述问题的实证研究,也因此削弱了战略欺骗和战略克制在解释美国对华接触政策延续性上的说服力。

六、结  论

近年来,美国对华政策圈出现了普遍的对华失望情绪和否定对华接触政策的倾向。在这一背景下,追问美国对华接触政策为何能在过去长期延续,就成为一个具有现实意义和理论价值的问题。回答这一问题,不仅有助于更好地理解美国对华政策正在发生的变化,还可以为稳定中美关系提供政策上的启示。

本文在界定接触政策的基础上,对解释美国对华接触政策为何曾长期延续的既有观点进行了梳理与评价。接触政策是现状国用来对崛起国进行战略安抚、判断崛起国战略意图、塑造崛起国战略走向的对外政策工具。毫无疑问的是,美国从中美关系正常化开始对中国执行了长达四十余年的接触政策,其间战略安抚、避免冲突、合作互惠逐渐成为美国对华接触政策的逻辑架构。虽然美国在执行对华接触政策的同时,也在防范中国对美国的可能威胁,但这种防范是现状国应对崛起国实力增长的合理反应,并不能据此判定美国对中国的政策是 “接触 + 遏制”。正因如此,中美迥异的政治体制和意识形态、两国潜在的战略竞争前景以及难以消除的深度战略互疑,使得美国对华接触政策在冷战后的长期延续成为一个令人难以理解的谜题。学术界对这一谜题的解释大概可以归为三类,分别为结构约束说、国内政治说和中国战略说。结构约束说认为,美国相对于中国的实力优势、中美两国之间的深度相互依赖、美国战略重心在 “9·11”事件后的转移,是美国长期坚持对华接触的主要原因。国内政治说认为,美国战略精英的战略习惯、自由主义的意识形态和利益集团的政治游说,才是美国长期坚持对华接触的主要原因。中国战略说则认为,中国的对美战略欺骗和克制,影响了美国政府的对华战略认知,并因此使对华接触政策长期延续下来。

上述三种解释反映了美国对华接触政策在冷战后长期延续的不同侧面,但在解释力上都存在不足。结构约束只是缩小了美国对华政策的选项表,但并不能解释为什么美国长期坚持接触政策,而没有选择其他的政策选项。国内政治影响了美国对华接触的战略认知及判断,但并没有考虑到中国在塑造美国对华战略认知上的能动作用。中国战略说揭示了中国的战略选择在延续美国对华接触政策上的积极影响,但缺少关于中国战略选择如何在美国国内政治中产生影响的实证分析。据此,笔者得出的启示是,如果要更好地理解美国对华政策,就必须承认结构约束对美国对华政策的有限影响,更加重视中国战略与美国国内政治之间的互动对美国对华政策的塑造作用。

该启示对于国内学界理解当前美国对华政策发生的一系列变化有着重要价值。长期以来,很多国内学者都将美国对华接触政策视为理所当然,而忽视了考察对华接触政策得以长久维持的原因。特别是,很多学者都没有关注到对华接触的政策共识在美国国内政治中并非不可撼动,相反,这是一种“脆弱的共识”,时常受到对华强硬派的挑战。

因此,在意识到美国对华政策正在转向强硬之时,大多数学者都下意识地从实力差距、相互依赖、战略重心等结构变量中寻找美国对华政策进行调整的原因。但是,上述结构性因素在美国对华政策上的影响是有限的,就像本文第一部分指出的,对崛起国国家性质和战略意图的判断是现状国是否选择接触政策的决定性因素。而影响现状国判断崛起国国家性质和战略意图的因素主要有两个,一个是现状国的国内政治过程,另一个就是崛起国自身的战略选择。

然而,国内学界对影响美国对华政策的国内政治过程和中国战略因素的关注明显不足。这导致很多国内学者一边倒地将美国对华政策近年来发生的变化归结为结构性因素的影响,强调权力转移和 “修昔底德陷阱”的非和平宿命,而不是去关注美国国内近年来一直持续的对华政策辩论,以及这场辩论在塑造美国对华战略认知上的重要影响,或者将美国对华政策的变化归结为美国的地位焦虑,而不是去关注中国自身的战略选择,如何在引导美国国内对华政策讨论以及塑造美国对华战略认知上可能发挥的积极影响。这种状况亟待在未来的研究中得到进一步改善。

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