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陈小鼎 王翠梅:扩员后上合组织深化安全合作的路径选择

放大字体  缩小字体 发布日期:2019-05-15  来源:一带一路百人论坛  阅读数:741
核心提示:引子安全合作是上海合作组织诞生和发展的动力。扩员后如何深化安全合作成为上合组织迫切需要应对的现实问题。作为区域合作平台,上合组织成立的初衷和基本功能无疑是满足成员国对公共产品的需求。与此同时,区域公共产品的有效供给是上合组织可持续发展的关键所在。扩员前,上合组织区域安全公共产品建设虽取得了一定成效,

引子

安全合作是上海合作组织诞生和发展的动力。扩员后如何深化安全合作成为上合组织迫切需要应对的现实问题。作为区域合作平台,上合组织成立的初衷和基本功能无疑是满足成员国对公共产品的需求。与此同时,区域公共产品的有效供给是上合组织可持续发展的关键所在。扩员前,上合组织区域安全公共产品建设虽取得了一定成效,但组织定位、组织认同与制度整合三大困境使得公共产品供给不足,制约了成员国之间安全合作的成效与前景。随着印度和巴基斯坦两国的加入,上合组织区域安全公共产品的供求关系出现了新的调整,推动着安全合作模式向新的形态演变。基于此,深化安全合作的关键在于:破解现有困境,对接成员国的共同安全需求,形成完善有效的区域安全公共产品供给机制。上合组织有必要进一步明确组织定位、培育组织认同、深化与域内其他安全机制之间的合作,通过发挥中俄的主导国作用、协调供求关系、对接“一带一路”等路径来整合新老成员国的利益诉求,提升区域安全公共产品的供给水平。

1 引 言

随着2017年阿斯塔纳峰会给予印度、巴基斯坦正式成员国地位,上海合作组织(以下简称“上合组织”)完成了首次扩员,成为世界上人口最多、地域最广、潜力巨大的综合性区域组织。2018年6月9-10日召开的青岛峰会既是上合组织扩员后的首次元首峰会,也是中国作为轮值国的重大主场外交活动,开启了上合组织发展的新时代,具有重大战略意义。其中,深化安全合作是此次峰会的优先议题,关系到扩员后上合组织的可持续发展。

安全合作一直是上合组织发展的基本动力。从“上海五国”到上合组织,从消除边境地区军事对峙、实现军事互信、解决边界问题到共同打击“三股势力”、遏制毒品和武器走私、打击跨国犯罪问题等,成员国之间的安全合作不断深化。扩员之后,继续深化安全合作具有相当迫切的现实意义。究其原因,主要在于:安全合作本是上合组织的核心价值所在,如果新老成员国无法在安全合作上取得实质性进展,就很可能使上合组织陷入“空转”的境地。一方面,印巴的加入带来了诸如组织凝聚力削弱、运行机制受阻、成员国之间存在领土争议等新挑战,上合组织必须进一步创新区域安全合作模式;另一方面,地区安全局势的严峻性使得深化新老成员国之间的安全合作刻不容缓,尤其是在打击“三股势力”、毒品走私、跨国有组织犯罪等领域。基于整合新成员以及应对地区安全局势的现实需要,探寻新形势下深化安全合作的路径对上合组织而言具有极为重要的战略意义,值得深入研究。

究其实质,作为区域合作平台,上合组织的根本任务在于对接区域需求,实现区域公共产品的有效供给,满足成员国的利益诉求。可以说,完善区域安全公共产品供给机制是上合组织深化安全合作的题中应有之义。扩员在很大程度上改变了上合组织区域安全公共产品的供求关系,这一点必须予以高度重视。鉴于此,本文以区域公共产品供求关系为切入点,着重阐述如何拓展安全合作路径,进一步提升区域安全公共产品的供给水平,提升组织的凝聚力与竞争力,为扩员后上合组织的新发展提供借鉴。

2 区域公共产品对深化上合组织安全合作的价值

公共产品原是政治经济学中的概念,是指一国政府为全体社会成员提供的、满足全体社会成员公共需求的产品与劳务。20世纪60年代,美国学者将其引入国际政治研究。其中,曼瑟尔·奥尔森和理查德·泽克豪瑟认为某种公共产品的供给是所有国际联盟得以成立的初衷或功能,但基于公共产品特有的“非竞争性”与“非排他性”,其他国家“搭便车”现象不可避免,成本分担呈现“不均衡性”。查尔斯·金德尔伯格和罗伯特·吉尔平则借用国际公共产品供给为“霸权稳定论”提供了逻辑论证,认为霸权国依凭强大的经济剩余供给国际公共产品并容忍其他国家“搭便车”行为以维护霸权秩序。然而,基于霸权护持的目的,这种供给必然伴随着霸权国“私物化”问题。苏联解体后,美国获得了唯一超级大国的地位,国际公共产品的美国“私物化”更加肆无忌惮。与此同时,随着区域化进程的加速以及美国实力的相对衰落,美国供给的国际公共产品无法充分对接不同区域的真正需求且供给严重不足。

出于理论反思与现实应对的需要,区域公共产品的相关实践及其理论化进程不断推进。以2000年瑞典外交部发展问题专家小组(EGDI)发表的工作报告《区域性公共产品与国际发展合作的未来》为发端,传统的国际公共产品分析开始聚焦于区域层次。2002年,美洲开发银行出版了《区域性公共产品:从理论到实践》一书,以区域性开发银行的历史视角,揭示了发展援助如何能够在区域公共产品供给中扮演重要角色,并以具体案例提供了实证检验和进一步开拓的方向。目前,区域公共产品的供给问题、区域主导权的存在和竞争对于地区秩序的决定性影响、供求关系及其动态变化对于地区秩序形成与变迁的影响等议题是该领域的关注重点。

区域公共产品指的是区域内国家联合起来共同设计出一套只服务于本区域、只适用于本区域、成本由域内国家共同分担的安排、机制或制度。相较于国际公共产品,区域公共产品具有如下优势:其一,深度对接一定区域内国家的特定需求,一定程度上弥补了国际公共产品的“次优性”和供给不足的缺陷。其二,遵循“受益人支付”原则,消费主体与供给主体高度匹配,涵盖的国家为特定区域的有限国家,从而能有效地避免该产品被霸权国“私物化”,缓解“搭便车”现象。可以说,区域公共产品是对霸权国主导的国际公共产品的补充和超越,为深化区域合作、提升区域治理水平提供了有益参考。其中,区域公共产品的有效供给是推进区域合作进程的关键所在,其供给水平在很大程度上反映了区域合作治理的成效。

至于供给区域公共产品的责任,“跨国溢出现象应当按地理位置由部门授权与此问题最密切联系的机构来解决,条件是该机构具备能力,或能够获得能力来解决此问题,而规模经济和范围经济使一个更大范围的机构无法产生”;公共产品应根据公共产品的受益范围由相应的供给主体来提供,否则就可能导致成本与收益不匹配,削弱供给效果。依据公共产品辅助性和匹配性的供给原则,域内国家和地区组织是区域公共产品天然的供给者。

具体到上合组织,自2001年成立以来,其国际地位和影响力日益提升,为维护地区稳定和安全做出了重要贡献。“上合模式”逐渐成为新型区域合作模式的典范。对接成员国的需求,实现区域公共产品的有效供给是实现上合组织持续发展的应有之义。纵观上合组织发展史,区域安全公共产品的供给具有十分重要的意义。所谓区域安全公共产品,就是由一国或多国提供的,能够同时满足一个以上国家共同安全需求的产品与劳务。区域安全公共产品的供求关系深刻影响着上合组织的发展与地区秩序的演变。

共同安全需求是上合组织成员国探索新型安全合作实践、合作供给区域安全公共产品的动力所在。苏联解体后,原中苏西段边界问题成为中国分别与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦以及塔吉克斯坦五国两方之间的问题。此时,对俄、哈、吉、塔四国而言,存在“由于曾经长期可以依托的军事大国的瞬间消失而带来的空前军事安全危机”,边界问题相当紧迫。而在当时,中国的改革开放事业初见成效,要想营造良好外部环境特别是维护周边稳定,就必须主动与周边国家发展睦邻友好关系。“上海五国”机制由此形成。随着边境安全问题的解决,“上海五国”及时回应时代的新变化以及地区安全形势的新趋势,将注意力转向影响地区安全格局的新领域——非传统安全领域。2001年6月15日,“上海五国”协同乌兹别克斯坦共同宣布了上合组织的正式成立,深化成员国之间的合作,一定程度上满足了成员国对区域安全公共产品的基本需求。

具体而言,(1)中亚成员国:冷战后中亚地区的地缘竞争日趋激烈,各种政治势力加紧对该地区的渗透和争夺,地区力量对比经历着新的分化组合。与此同时,独立之后的中亚各国内部民族和宗教矛盾突出,深受阿富汗问题外溢的负面影响,国家安全面临“三股势力”、毒品走私等严重威胁。上合组织的安全供给功能是中亚四国维护国家安全与稳定的重要依托。(2)俄罗斯:作为苏联的最大和直接继承者,冷战后维护周边安全尤其是高加索地区的安全关乎俄罗斯的国家安全。重新扩展在周边地区尤其是中亚地区的影响力,是俄罗斯“大国复兴”诉求的重要内容。“协调努力以巩固地区安全和稳定,这是成立上合组织最主要的动因之一”,上合组织为俄罗斯维护周边安全、经营中亚、提升国际影响和战略分量增加了一个重要途径。(3)中国:上合组织是中国倡导并以中国城市命名的重要地区组织,也是中国在中亚最重要的甚至是唯一的多边机制。上合组织作用的顺利发挥对维持中国西北边疆安全、促进中国与周边国家的良性互动具有重大现实意义。

上合组织对接成员国的共同安全需求在区域安全公共产品的供给理念、供给内容和供给模式等方面特色鲜明,为创新区域合作模式奠定了基础。具体而言:其一,“上海精神”是支撑区域安全公共产品供给的根本理念。“互信、互利、平等协商、尊重多样文明、谋求共同发展”是“上海精神”的基本内容。这与上合组织成员国异质性突出密切相关,充分考虑了成员国发展阶段的差异、对主权问题的敏感,坚持平等协商。基于此,上合组织区域安全公共产品的供给才得以持续。其二,以非传统安全领域的区域公共产品为主要供给内容。上合组织不同于旧式军事同盟的多边合作安排,是一种多边主义的安全合作新模式,旨在解决以“三股势力”为代表的非传统安全问题,塑造稳定的区域安全环境。其三,形成了共同倡导、协商一致的供给模式。上合组织成员国差异显著,既有中俄这样的大国,也有中亚四国这样的中小国家,成员国综合实力差距悬殊、经济发展水平不齐、政治和社会制度不一、宗教和文化迥异,但无论大小,各国享有平等参与区域安全合作的权利。就合作原则而言,遵循自愿合作、平等协商以及不结盟、不对抗与不针对第三方的基本原则。

当前上合组织所供给的区域安全公共产品主要集中于六个方面:

(1)军事互信机制。以1996年《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》和1997年《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》的签署为开端,成员国开展了形式多样的军事安全合作,建立了较为完备的交流合作机制。军事互信机制通过公开、透明的方式推动了成员国之间的军事合作,为“和平使命”在内的联合反恐演习奠定了互信基础。

(2)地区反恐机制。早在1998年阿拉木图峰会,“上海五国”就明确提出“打击国际恐怖主义”。九一一事件之后,上合组织框架下的反恐合作逐步进入规范化轨道,相应的法律文件以及会议磋商机制不断完善。位于塔什干的地区反恐机构自2004年成立以来,发挥了重要的协调作用。以“和平使命”“协作”等为代号的联合反恐演习定期举行。上合组织“不仅理解恐怖主义对全球的严重威胁,在短期内从法律上统一界定了恐怖主义的含义,而且为了上海合作组织成员国人民的利益,建立了打击‘三股势力’的广泛阵线”。

(3)地区禁毒机制。与地区反恐机制建设相伴随,“上海五国”阿拉木图联合声明中明确指出,“各方将采取措施,打击……贩卖毒品和麻醉品以及其他跨国犯罪活动”。2004年,上合组织成员国签署了《关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协议》;2011年成员国禁毒部门领导人会议审议并通过了《2011—2016年上海合作组织成员国禁毒战略》草案,并在当年的阿斯塔纳元首峰会上加以批准;2015年乌法峰会期间,成员国元首更是专门发表了《关于应对毒品问题的声明》。多年来,上合组织通过情报共享、联合行动、加强与其他国际组织的合作等形式深入开展“捕鼠器”“上海蛛网”等禁毒工作,成效显著。自2011年至2016年上半年,在上合组织成员国领土上,共计没收69吨海洛因、超过17吨的鸦片籽、349吨以上的大麻和印度大麻酚。

(4)信息安全合作机制。鉴于恐怖主义和极端主义组织越来越广泛地使用现代信息技术,保障信息安全十分必要。2009年,上合组织在《叶卡捷琳堡宣言》中明确指出,“信息安全是国际安全体系的重要组成部分,保障国际信息安全十分迫切”;成员国签署了《上海合作组织成员国保障国际信息安全政府间合作协定》,规定建立机制打击互联网上宣传恐怖主义、分裂主义和极端主义思想的违法活动,监督来自互联网的威胁并及时做出反应,建立相关数据库和交换信息等。2015年1月以上合组织成员国名义将《信息安全国际行为准则》修订稿作为联合国正式文件散发是朝此方向迈出的重要一步。目前该领域的合作重点在于:在联合国主导协调下,制定打击使用信息和通信技术实施犯罪行为的国际法律文书,打击使用信息和通信技术从事有害活动特别是从事恐怖主义及犯罪活动。“厦门—2017”是上合组织开展网络反恐演习的重要尝试。

(5)执法安全合作机制。上合组织成员国安全会议秘书会议、公安内务部长会议、地区反恐怖机构理事会等一系列会晤机制分别协调解决不同领域的执法安全问题。同时,在打击“三股势力”、禁毒、边防等执法安全领域签署一系列法律文件,详细规定了执法安全合作的任务、措施、原则、程序和实施规则,为各方开展务实合作奠定了坚实基础。

(6)上合组织—阿富汗联络组机制。地理上的毗邻使上合组织成员国深受阿富汗问题的困扰。支持阿富汗政府和人民实现国家和平、稳定、繁荣,摆脱恐怖主义、极端主义和毒品犯罪,发挥联合国在促进阿富汗稳定和发展的国际合作中的核心协调作用,是上合组织的一贯立场。成员国支持通过推动“阿人主导,阿人所有”的包容性民族和解进程解决阿富汗内部冲突。成立于2005年的上合组织—阿富汗联络组是涉及阿富汗问题的重要磋商机制,旨在推动上合组织与阿富汗之间的合作。自成立以来,联络组曾先后多次举行参赞级、副外长级会议,对阿富汗重建做出了积极贡献。

综上所述,上合组织框架内的区域安全公共产品建设取得了长足发展,安全合作的领域不断扩大、法制化和机制化进程加快,成效显著。在反恐领域的努力更是得到了国际社会的高度认可。近年来,上合组织与时俱进,深化信息安全、执法安全等领域的合作,提升安全合作的层次,在区域合作治理中扮演着越来越重要的角色。

与此同时,随着成员国对于区域安全公共产品的需求不断增加,供给不足已经成为制约上合组织安全合作成效和发展前景的主要因素。上合组织区域安全公共产品在供给机制、产品质量与种类以及市场竞争力等方面仍存在诸多不足,使得安全合作的形式化色彩浓厚而实质性合作较少,离预期目标还有较长一段距离。具体表现为三个方面:其一,供给机制大多无法得到全面有效落实,象征意义大于实际效果。以反恐合作为例,尽管上合组织已经颁布了诸多涉及反恐合作的宣言和法律文件,成立了地区反恐机构,但如何落实这些文本、有效发挥地区反恐机构的职能、提升反恐行动能力等问题一直难以得到有效解决。例如,《上海合作组织反恐怖主义公约》第5条对于同一犯罪行为或者同一犯罪嫌疑人只是笼统地规定“有关方可协商解决”,至于如何进行协商等操作层面的具体问题则尚未明确。又如,在情报合作、犯罪抓捕等反恐行动方面主要还是偏重于针对具体事项进行临时性磋商,缺乏较为稳固的常态化机制,影响了反恐合作的实际效果。同时,在上合组织框架下,反恐、禁毒、边防等领域的合作机制之间缺乏及时、有效的情报交流,没有形成合力,对恐毒结合问题的打击没有达到预期效果。其二,既有区域安全公共产品的质量普遍不高、种类相对有限,难以满足成员国需求水平的提升。以执法安全合作领域为例,执法人员综合素质以及技术保障水平参差不齐,所开展的执法合作层次较低,难以达到预期行动效果。此外,近年来上合组织不断强调信息安全合作与执法安全合作的潜力并着手相应机制建设,以便更有效地回应内外形势的变化,从侧面反映了上合组织区域安全公共产品供给种类有待进一步完善。其三,相较于域内其他机制所供给的区域安全公共产品缺乏竞争力。例如,相较于独联体集体安全条约组织(以下简称“集安组织”)的快速反应部队,即使以“和平使命”为代表的联合反恐机制已经常态化,但上合组织能否克服高政治领域合作的脆弱性,支付主权让渡成本,建立军事指挥权归属于地区反恐机构的联合反恐快速反应部队,并享有越境执法特权,还有很长的路要走。与各成员国针对毒品犯罪的国内法律法规及其实践相比较,上合组织虽然一直高度重视毒品问题,但面对毒品犯罪愈演愈烈的态势,尚未建立地区禁毒专门机构或者赋予地区反恐机构禁毒职能,执行力不足。就阿富汗问题而言,上合组织—阿富汗联络组的作用有限,远逊于美国甚至巴基斯坦。

究其原因,区域安全公共产品供给不足可以归因于上合组织仍处于成长探索期,尚未进入成熟期的完备和稳定阶段。但究其实质,深层次原因在于受到了以下三大困境的制约。

第一,组织定位困境限制了供给能力。具体表现为:其一,由于区域定位不明确,上合组织所供给的区域安全公共产品存在受益范围不明、产品种类受限等问题进而影响了供给能力。虽然中亚地区是上合组织的重要地理依托,但是中亚和上合在概念上并不能相互覆盖,不能简单地将上合组织的地理区域和功能区域仅仅界定为中亚地区。作为上合组织主导国的中俄两国虽与中亚国家接壤但并不属于中亚国家。成员国对于上合组织的区域定位一直比较模糊。2010年塔什干峰会所批准的《上海合作组织接受新成员条例》中对于新成员的地域标准“地属欧亚地区”在一定程度上也佐证了这种模糊性。其二,作为主导国和主要融资者,中俄两国对于组织定位的差异弱化了上合组织供给区域公共产品的能力,融资矛盾突出。尽管上合组织是中俄两国与中亚成员国战略合作的结果,但由于历史渊源、地缘政治与现实需求的差异,作为主导国的中俄两国对上合组织的定位和发展方向有所区别。俄罗斯一直试图通过区域一体化整合原苏联地区,应对北约东扩带来的战略压力。因此,俄罗斯将上合组织视为增强国际影响力、制约美国的重要载体,赋予其重要的地缘政治意义。乌克兰危机之后,随着国际环境的恶化,俄罗斯更加强调上合组织的地缘战略价值,对安全合作给予更多关注,积极推动扩员进程。而作为中国参与中亚事务的唯一多边平台,上合组织在打击“三股势力”、维护西北边疆稳定、推动丝绸之路经济带等方面具有不可替代的战略价值。因此,中国一直强调发挥上合组织在非传统安全合作与区域经济合作方面的作用,避免成为地缘政治竞争的工具。这种差异并不一定否定基本立场的一致,却往往会由于优先目标的不同而导致具体政策上的分歧,进而影响中俄在推进中亚区域合作中的一致性。

第二,组织认同困境削弱了供给意愿。成员国的异质性和多元利益取向使得上合组织并未形成有效的组织认同,削弱了区域安全公共产品的供给意愿。就主导国而言,尽管中国一直十分重视上合组织,但俄罗斯更倾向于发展集安组织等安全合作机制。就中亚成员国而言,尽管中亚地区是上合组织的重要地理依托,但是中亚四国对于上合组织框架下的安全合作投入有限。原因有两点:其一,上合组织并非满足其安全需求的唯一机制。作为新独立国家,中亚四国十分重视外交自主权,奉行多元平衡外交政策,广泛参与国际组织。例如,吉尔吉斯斯坦不仅是集安组织的成员国,也与北约保持着密切联系,九一一事件后更是向美国提供了玛纳斯空军基地。其二,基于特殊的国情,多边合作机制在中亚国家对外政策选项中一直未受到足够重视,无法深度参与上合组织框架下的安全合作。自独立以来,中亚国家面临着民族国家构建和政治经济转型的双重任务,苦苦探寻符合本国国情的发展之路,困难重重。苏联解体后,中亚国家相继独立,苏联时期划定边界的不合理性开始突显,并牵扯到与之相关的一系列问题,例如水资源问题。“中亚地区水的短缺使水成了国家之间和国家内部的一种经常性低度紧张的根源。”“水资源上的问题使中亚五国分成两派,致使整个中亚地区面临着分裂的威胁。”乌塔两国在罗贡水电站建设问题上的矛盾便是其中代表。此外,中亚国家的特殊历史造就了“老人政治”,政权更替机制不完善蕴含着国家动乱的潜在危险,深刻影响了参与多边合作机制的意愿和能力。其中,吉尔吉斯斯坦分别于2005年和2010年先后两次发生“政权非正常更替”,严重危及地区稳定。

第三,制度整合困境妨碍了供给成效。除上合组织外,本地区还存在独联体、集安组织、中亚安全与合作论坛、亚洲相互协作与信任会议以及“伊赛克湖论坛”等区域性安全机制。此外,“北约和平伙伴关系计划”、欧安组织等也在积极介入中亚地区的安全议题。域内安全机制之间的竞争比较激烈,对上合组织区域安全公共产品供给造成了一定影响,具体表现如下:

其一,俄罗斯主导的集安组织在成员国构成和安全功能上与上合组织高度重合,制约了上合组织作用的发挥。作为军事联盟的集安组织,组建有联合快速反应部队,能够有效应对突发安全事件,例如2010年吉尔吉斯斯坦南部事件。而不干涉内政的原则以及应对机制的弱势制约了上合组织的安全供给成效。两者在区域公共产品供给的机制、内容与效用上的差异对上合组织区域安全公共产品供给产生了“挤出效应”。中亚国家在面临严峻安全问题时,更有可能向集安组织而非上合组织求助。

其二,九一一事件之后,美国趁机强化了在中亚地区的战略存在。在阿富汗战争期间,俄、中、哈、吉、塔、乌等国不同程度地支援了美国的反恐战争。美国借反恐之名在吉乌两国设立军事基地,并使塔吉克斯坦开放领空,供美国军机执行到阿富汗的飞行任务。阿富汗战争之后,美国企图继续驻留在中亚地区的军事力量,地区安全形势进一步复杂化。例如,美国支持乌兹别克斯坦的反对派,抨击乌政府对于安集延事件的暴力处理;软硬并施保留在中亚的军事基地。这一系列举动引发了俄罗斯和中亚国家的不安。2005年上合组织《阿斯塔纳宣言》明确表示:“鉴于阿富汗反恐的大规模军事行动已经告一段落,上海合作组织成员国认为,反恐联盟有关各方有必要确定临时使用上海合作组织成员国上述基础设施及在这些国家驻军的最后期限。”此举使得美国为首的西方国家一度将上合组织视为“新版华约组织”。近年来,美国多次就上合组织举行专门听证会,加强对上合组织的关注。可以预见,未来美国对上合组织的干扰力度将不断加大。

作为重要的区域合作平台,上合组织的成立初衷和基本功能无疑是满足成员国对公共产品的需求。区域公共产品的有效供给是上合组织可持续发展的关键所在。扩员前,上合组织区域安全公共产品建设虽取得了一定成效,但组织定位、组织认同与制度整合三大困境制约了安全合作的成效,体现为区域安全公共产品供给与需求的不平衡以及供给意愿与供给能力的不对称。如何应对区域安全公共产品供给不足对安全合作造成的实质性影响,是摆在上合组织面前的一大难题。解决这一难题的关键在于实现区域安全公共产品的有效供给。扩员之后,新成员的加入无疑将对上合组织区域安全公共产品的供求关系产生重要影响,推动着安全合作模式向新的形态演变。

       3 扩员后上合组织区域安全公共产品供求关系的变化

       区域是“一组国家,它们由至少一种跨国的但却是局部的(或当地的)外部性影响着,这种外部性源自某一特定地理区域”。安全作为一种公共产品,建立在地理整合的逻辑基础之上。一方面,由于国际社会处于无政府状态,并不存在类似世界政府的机构在消除外部性方面发挥公共部门的作用,而国际舆论的道德约束作用具有非强制性和弱效性。通过区域性组织的扩展来涵盖外部性的地理范围、共同应对地区威胁和挑战成为有效甚至是唯一的途径。另一方面,随着区域性组织的国际影响力和地区吸引力不断增强,扩员成为组织发展壮大的必经阶段,必然会被提上议事日程。随着国际和地区安全形势的深刻演变,上合组织重任在肩,承载着地区各国人民和国际社会更多的期待,从顶层设计的高度和组织优化的大局出发实现了组织的扩员,旨在开创组织发展的新时代,为成员国全面深化务实合作、确保本地区可持续发展提供新的机遇。上合组织地区安全环境异常复杂既有“三股势力”、毒品走私、跨国有组织犯罪等威胁,更涉及域外大国的介入。维护地区安全和稳定,需要域内国家和国际组织携手合作,建立有效的区域安全公共产品供给机制。尽管既有的法律文件和实践活动在很大程度上已经界定了上合组织区域安全公共产品供给的基本原则、预期目标与主要类型,但组织定位、组织认同、制度整合三大困境制约着上合组织区域安全公共产品的供给。正是充分考虑到地区安全环境的复杂性、上合组织发展的不完善以及区域安全公共产品供给不足的现状,以开放包容、积极进取的方式扩员成为完善上合组织区域安全公共产品供给机制的重要契机。随着印巴的加入,上合组织区域安全公共产品的供求关系出现了新的格局,深刻影响着区域安全合作的前景。只有准确分析各个因素对供求关系的具体影响,才能避免以偏概全,做出正确的战略部署。

(一)扩员对上合组织成员国安全需求偏好的影响

扩员后,成员国差异性的加剧肯定会造成安全需求偏好更趋多元化。作为上合组织新成员,印巴两国各具特色,与其他成员国在政治制度和地缘关切等方面也有所不同。尽管如此,新老成员国在上合组织框架下的安全利益诉求依然具有相容性。印巴之所以希望并能够加入上合组织,安全考虑是重要因素。印度国内因民族和宗教等原因引发的恐怖袭击,特别是2008年孟买恐怖袭击事件以及背后的“三股势力”,仅仅依靠印度自身无法根除。巴基斯坦的安全形势也不容乐观,以“基地”组织为代表的恐怖组织在巴基斯坦国内根基深厚,难以有效打击。可以说,共同安全需求仍然是新老成员国合作的主要动力所在。

同时,由于“三股势力”猖獗、毒品走私泛滥以及阿富汗和平进程缓慢等地区安全压力,上合组织地区的安全需求不断增强。具体而言:

其一,反恐形势更加严峻。现代恐怖主义的突出特点是全球化、专业化、极端思想和无耻报复。近年来,随着现代信息技术越来越广泛地使用,以“伊斯兰国”为代表的极端组织吸引并招募全球范围内各国公民参与战斗,波及范围广、危害性大。尽管在多国联合打击下“伊斯兰国”已经溃败,但其扩散性以及潜在威胁不容忽视。中亚国家以及俄罗斯等上合组织成员国深受其负外部性的影响。当前最大的威胁是“外国武装恐怖分子返回原籍国或在第三国寻找栖息地以在上合组织地区继续实施恐怖和极端活动的威胁上升”,深化上合组织的反恐合作对于维护地区安全具有重要意义。

其二,阿富汗和平进程依旧缓慢。九一一事件以后,阿富汗陷入持久的反恐战争,严峻局势的溢出效应日渐明显。此外,毒品问题也是阿富汗及其周边地区的一大威胁。近年来,阿富汗和平进程推进缓慢,毒品制贩和滥用增多、“以毒资恐”加剧对阿富汗和上合组织成员国构成了重大威胁。

其三,恐怖主义、毒品走私、武器走私、跨国犯罪、非法移民等各种非传统安全问题高度交织,严重威胁着上合组织地区的安全形势,要求各成员国进一步加强执法安全合作。可以说,扩员后成员国共同安全需求的刚性特征并未发生明显变化,深化安全合作具有紧迫而重要的现实意义。

(二)扩员对上合组织区域安全公共产品供给的影响

扩员对一个组织而言,不仅仅是新成员的加入,更是涉及新成员加入所附带的揽子事项,直接关系到组织的发展前景。与经济领域合作前景的乐观预期不同,由于首次扩员吸纳了存在领土冲突的印巴两国同时加入,大多数学者对深化安全合作的前景持比较悲观的立场,即认为扩员后上合组织区域安全公共产品供给的前景充满不确定性。从根本上来讲,这种悲观判断的依据恰恰在于制约上合组织区域安全公共产品供给的三大困境在扩员后很可能进一步加剧,使得供给更加不足,严重妨碍成员国之间安全合作的深化。

第一,扩员后组织内部权力格局的变化直接关系到组织未来的定位和发展方向,组织定位困境有可能进一步加剧,限制组织的供给能力。印巴同时加入在某种程度上可以被视为中俄之间的一种“明智的妥协”。基于印度的实力和发展潜力,有学者认为印度将在上合组织中扮演重要的角色,并探讨了从中俄“双核”到“中俄印三国互动机制”的可能性和必要性。基于中印领土争端等问题,印度的角色定位有可能影响中国在上合组织内的话语权。扩员后可能形成的中—俄—印或者中—巴、俄—印权力格局将深刻影响上合组织的定位,使其可能沦为大国的博弈场所,而不再是区域合作的平台。基于此,强化成员国之间的协调尤其是中俄之间的战略协调至关重要。此外,虽然印巴的加入对上合组织的区域定位并没有造成实质性影响,但地理区域的拓展在一定程度上冲击了中亚在上合组织中的地理中心位置,这也是中亚成员国对扩员存在担忧的重要原因之一。

第二,印巴同时加入在很大程度上对组织的凝聚力构成了影响,组织认同困境有可能进一步加剧,使得成员国的供给意愿整体上更加复杂化。具体而言:其一,扩员后成员国数目的增多意味着信息交流更复杂,交易成本增高。在多个行为体博弈中,博弈者数目的增加也使得预期的多样化和复杂性相应增加,影响组织决策的变量增多。鉴于此,有学者甚至认为协商一致原则在扩员后可能成为阻碍性机制。况且,在信息不完备的情况下,不确定性增强将导致机会主义倾向和“搭便车”行为的普遍化。基于此,相应的一系列技术性问题需要合理解决。

其二,新成员的整合对成员国之间关系构成了严峻考验。处理得当,可以消除误解,减少误判,进而带动一系列相应问题的解决;处理不当,则将使得成员国之间关系复杂化、组织面临“论坛化”风险。这具体涉及两个维度的关系:(1)新老成员国之间的关系。尽管印巴自2005年以来就是上合组织的观察员国,但观察员国和正式成员国的权利和义务存在实质性差异。印巴的加入对于所有成员国而言都需要经历一个磨合适应的过程。(2)成员国之间的双边关系。地理区域的扩展也意味着新问题、新矛盾的带入,印巴矛盾以及中印领土争端等问题使得成员国之间的关系复杂化,或多或少会冲击组织的凝聚力。因此,有必要建立相应的冲突预警与调解机制,并强化组织认同。

其三,组织议题设置泛化风险对于成员国的分化作用。中亚地区是上合组织的地理依托,一直以来中亚事务都是上合组织的核心议题。扩员后,上合组织的问题领域必将进一步拓展,而不恰当的拓展便意味着组织议题设置泛化,这一风险对于成员国具有潜在的分化作用。其中,扩员后南亚议题的介入对于中亚成员国认知的分化作用尤须谨慎应对。中亚成员国与中俄一样是上合组织的创始成员国,是“上海精神”的共同缔造者,具有中俄所不能代替的独特地位。哈、吉、塔、乌四国在上合组织中的定位和利益诉求有着诸多共性,在看待同一问题的视角上有别于中俄两国,对于扩员后组织议题的设置和本国影响力的变化存在担忧。扩员后,中俄印是地区大国,中俄印巴是有核国家。毋庸置疑,大国在某些议题中占据相对优势。小国基于自身脆弱性,在大国博弈不断激化的时候,更倾向于规避风险,或“选边站”或“中立”或“投向第三方”。近来中亚最为显著的变化是:自乌兹别克斯坦新总统沙夫卡特·米尔济约耶夫执政以来,主动与中亚邻国改善关系。2016年3月13日在阿斯塔纳举行的首届中亚国家元首磋商会议,标志着中亚地区的一体化出现新动向。这一动向对于上合组织的影响值得关注。

其四,印巴双边矛盾协调难度大。克什米尔问题的悬而未决使得印巴两国之间的安全猜疑和武装冲突成为影响南亚地区安全局势的关键因素。尽管印度表示不会将印巴双边矛盾带进上合组织,不会利用第三方平台来协调印巴冲突,但实际上印巴加入后或多或少都会把矛盾带入。其中,印巴在恐怖主义问题上的分歧和相互指责很可能削弱上合组织的反恐成效。例如,印度将“穆罕默德军”和“虔诚军”列为巴基斯坦纵容支持的恐怖组织。巴基斯坦则宣称本国并非这两个组织的避风港,已经予以禁止。又如,巴基斯坦声称印度在印控克什米尔地区实行国家恐怖主义,而印度则指责巴基斯坦支持恐怖分子对其进行渗透,认为“印度是巴基斯坦恐怖主义受害者”。以2001年印度议会大厦和2008年孟买的恐怖袭击事件为例,印度政府将前者归责于巴基斯坦支持的克什米尔激进组织,将后者归责于基地位于巴基斯坦的虔诚军,使印巴关系严重受挫。恐怖主义的影响更是由于克什米尔问题而被放大,甚至恶化到爆发战争的边缘。2017年阿斯塔纳峰会期间,印度总理纳伦德拉·莫迪在会见巴基斯坦时任总理纳瓦兹·谢里夫时更是“暗讽”巴基斯坦是恐怖主义的“幕后支持者”。基于此,协调印巴立场的差异、培育新成员国对于组织的认同至关重要。

第三,制度整合困境有可能进一步加剧,使得原本呈现重叠与竞争态势的多个区域安全机制相互掣肘,沦为大国竞争的工具,削弱区域安全公共产品的供给成效。尽管接纳印巴体现了上合组织的开放性与包容性,有利于其他国家客观中立地看待上合组织的发展历程,但外部力量的干扰作用不容忽视。西方国家曾认为上合组织是“集权国家集团”,随着组织的壮大,西方国家对于上合组织“反西方”的担忧将日益增强,极有可能在上合组织内部尚未完全整合好的情况下,先发制人、分而治之。“警惕”和“防备”是近年来美国对上合组织的基本态度。把上合组织放到中国与现行国际体系间关系的视野下去思考,更是美国讨论上合组织的新角度。与此同时,美日“印太战略”赋予印度的重要性也使得印度对于上合组织具有潜在的离心倾向。若事态恶化,域外大国借此干扰上合组织正常发展的可能性将有所增强。此外,就上合组织与集安组织的关系而言,很大程度上取决于中俄之间的战略协调,需要充分重视。

从三大困境的维度来看,扩员后组织内外环境确实比较严峻,上合组织区域安全公共产品供给面临一系列挑战。基于此,印度学者更是明确指出:“上合组织要想成为一个成功的区域组织,必须采取双轨措施。在宏观层面上,与集安组织等组织确立共同的愿景并相互信任;在微观层面上,成员国之间双边的区域问题需要得到解决。”尽管如此,深化安全合作的前景并不像大多数学者所预测的那样悲观,扩员后上合组织的安全合作潜力更明显,区域安全公共产品的供给也存在诸多机遇。

首先,从个体贡献和公共产品总体水平的关联来讲,印巴的加入客观上提升了上合组织的影响力和融资水平,供给能力得以增强。具体而言:其一,非传统安全领域的安全供给,诸如地区反恐机制、地区禁毒机制等,基本属于“最弱环节型”区域公共产品供给,即哪怕贡献最小者对区域公共产品都具有核心意义,而且所有的供给是非相加和非替代性的。面临“三股势力”威胁的所有国家对于反恐等机制的有效运行都具有不可替代的作用。其二,印巴的综合实力较强,发展潜力明显。就军事实力而言,据“环球军”2018年的数据,印度军事实力排名世界第四,位居美、俄、中三国之后,巴基斯坦排世界第17位。就经济实力而言,据世界银行的数据,印巴经济近年来保持持续增长的势头。其中,2017年印度更是超越法国成为世界第六大经济体。据国际货币基金组织预测,2018年印度的经济增长率为7.4%,2019年有可能上升为7.8%。成员国整体实力的显著增强无疑将进一步提升上合组织区域公共产品的供给能力,拓展合作空间。此外,印巴的加入将中亚和南亚地区连为一体,一方面扩大了合作反恐反毒等的地域范围,为区域安全稳定弧的构建提供了地理空间;另一方面,由于印巴在阿富汗问题上的重要性,有助于发挥上合组织—阿富汗联络组的作用。

其次,上合组织内在的“供给动力”能有效避免集体行动的困境,提升成员国的供给意愿。这种“供给动力”体现在两个方面:一是就中俄甚至印度而言,出于满足安全需求、区域合作主导权以及获得国际声望等战略考虑,即便“不成比例地”承担公共产品的供给成本,也具备较强的供给意愿。二是就中亚成员国以及巴基斯坦而言,对于区域安全公共产品的需求强烈,上合组织的吸引力恰恰在于所供给的区域公共产品能对接成员国的需求,因此这些成员国即便供给能力有限也愿意参与供给。上合组织的区域安全需求具有紧迫性和长期性的特点。基于共同安全需求,理性而自利的行为体虽然并不一定会采取集体行动,但是根据集体行动的逻辑,小规模集团成功采取集体行动的可能性较高。这一点也与今后上合组织在扩员步伐和对象选择上更加审慎的态度相契合。此次扩员后,上合组织成员国的数目从6个上升为8个,数目相对有限,且印巴两国曾是上合组织的观察员国,信息成本和交易成本相对较低。此外,由于地理上的邻近所形成的相互制约比较明显,同时又面临共同的威胁和挑战,从而能够更加有效地防止区域安全公共产品被某个大国私物化。基于此,尽管存在诸多担忧,但是新老成员国对于进一步深化安全合作均持积极态度,特别是在反恐领域,各方都表态合力提升反恐水平。作为新成员,印巴积极参与上合组织“和平使命—2018”联合反恐军事演习就是代表性案例。

最后,技术性问题相对易于解决,协商一致的决策机制在一定程度上也有助于包容和协调扩员后成员国的异质性。诚然,扩员后还涉及一系列技术问题,诸如工作语言、机构设置、人事安排等问题都需要跟进解决。然而,技术问题相较于政治问题更易于解决。就工作语言而言,目前上合组织的官方语言为中文和俄文。扩员后即使印巴的官方语言为印地语、乌尔都语以及英语,所有会议也都有这些语言的口译,所有的官方文件也都会相应打印或在网上出版这些语言的翻译版本。扩充官方语言也仅仅只是时间问题。就机构设置和人事安排而言,上合组织的所有机构都有相应的职能安排和人事任免机制。例如,秘书处是上合组织的日常行政机构。秘书长由成员国按国名的俄文字母顺序轮流担任,任期三年,不得连任。即使众多学者担忧协商一致原则在扩员后会成为上合组织运行的阻碍性机制,也不能忽视这一原则所具备的重要价值。协商一致原则是“上海精神”的重要组成部分,成就了上合组织的开放性和包容性,在整合异质性方面发挥着关键作用。当然,也可借鉴东盟决策的“Y-X”原则来补充和完善这一原则。所谓“Y-X”原则即成员总数减去一个或几个成员的原则。如果组织中一个或少数几个成员国表示将暂不参加某个议案所规定的集体行动,但又不反对该议案,而其他成员国不仅表示支持而且愿意参加该议案所规定的集体行动,则该议案可以作为组织的决议通过。相较于技术性障碍,扩员是影响组织整体运作体系的重大事件,推动了组织机制的进一步完善。

总体而言,扩员既是上合组织顺应组织发展的需要,也是应对全球和地区新形势的重大举措,对上合组织区域安全公共产品的供求关系产生了重要影响。一方面,尽管扩员后成员国之间的差异性进一步拉大,但是存在差异不一定注定走向对立冲突,共同的安全需求仍然是新老成员国合作供给区域安全公共产品、深化安全合作的基本动力。相较于传统安全领域的零和博弈特征,上合组织安全合作的优先和重点领域为非传统安全领域,这一领域问题所具有的跨国性以及合作的正外部性使得组织具有重要的存在价值。可以说,历经18年的发展,上合组织的机制设置和运行不断完善、合作基础不断巩固、合作领域不断拓展,具备整合新成员的能力和应对内外挑战的潜力。从青岛峰会的成果来看,上合组织仍然在按照既有的政治设计稳步发展。另一方面,新成员的加入无疑为改变上合组织区域安全公共产品供给不足的现状提供了重要契机。与此同时,制约上合组织区域安全公共产品供给的三大困境在扩员后有可能进一步加剧,必须高度重视,尽量趋利避害。基于新老成员国共同而强烈的安全需求,如何实现上合组织区域安全公共产品的有效供给依旧是深化安全合作的关键所在。上合组织应根据扩员后的新形势调整发展战略,实现区域安全公共产品的有效供给。

4 上合组织深化安全合作的路径选择

随着扩员后组织内外环境的变化,上合组织进入了深入发展的新阶段。新形势下,上合组织创新区域安全合作模式、推进安全合作迈上新台阶的关键在于对接成员国的安全需求,形成完整有效的区域安全公共产品供给机制。只有进一步明确组织定位、培育组织认同、深化与本地区内其他安全机制的合作,通过发挥中俄的主导国作用、协调供求关系、对接“一带一路”等路径来整合新老成员国的利益需求、提升区域安全公共产品的供给水平,才能不断深化安全合作、推进上合组织的新发展。

第一,明确组织定位,进一步发挥中俄的主导国作用。在区域合作中,主导国的存在非常重要,其作用就是为合作提供必要的公共产品。法德联手推进欧洲一体化就是代表性案例。上合组织的发展在很大程度上得益于中俄之间的战略协调。中俄不仅承担了上合组织运行的主要合作成本,而且积极为上合组织框架内的区域公共产品供给提供倡议和资金支持,在组织发展过程中起着主导作用。扩员后,基于印度的发展潜力,其在上合组织中无疑会扮演越来越重要的角色,但不可能动摇中俄的“双引擎”地位。因此,进一步发挥中俄的主导国作用至关重要。

作为主导国,中俄之所以在上合组织的定位和发展方向上存在差异,很重要的一个原因在于各自在中亚的优先目标与议程差异较大。俄罗斯从不讳言其在原苏联地区的一体化政策,试图通过集安组织与欧亚经济联盟构建安全、经济两大支柱主导欧亚一体化进程,对其他大国在中亚地区影响力的上升持警惕态度,尤其警惕中国主导中亚区域经济合作。印巴的加入扩展了上合组织的地理区域,在一定程度上破除了上合组织与中亚相互覆盖的主观印象,有助于明晰中国的中亚政策与上合组织框架下中国倡议之间的区别,减少俄罗斯对中国中亚政策的误解,从而促进中俄在上合组织框架下的政策协调。中俄需要强化战略对表,切实尊重彼此的优先选择,进一步理顺组织定位和发展方向,强化上合组织区域公共产品供给能力。

新形势下,首先需要强调:中亚曾经是、现在是、也将永远是上合组织空间的地理中心。这一举措的重要意义在于:一方面可以防止组织议题泛化;另一方面有助于消除中亚成员国对中亚中心地位可能被弱化的担忧。其次,作为综合性地区组织,安全合作始终是上合组织的发展动力。再者,俄罗斯应充分认识到在上合组织框架内推进经济合作的必然性以及经济发展对地区安全的促进作用。最后,针对扩员后的组织内部协调的迫切性,中俄两国需要在增强成员国互信方面发挥关键作用。基于共同的安全需求,以合作为基本导向,以中俄、中巴、俄印等既有的战略伙伴关系为基础,协调中印、俄巴以及印巴双边关系,共同引导上合组织框架内的安全合作迈上新台阶。

第二,培育组织认同、协调供求关系。印巴加入后,上合组织包含了儒家文明、斯拉夫文明、伊斯兰文明、印度文明等多种文明,成员国之间的异质性进一步突显,在一定程度上加剧了组织认同困境。基于此,要满足成员国对区域安全公共产品的刚性需求,必须培育组织认同、整合异质性较强的成员国;必须对接成员国共同安全需求、提升区域安全公共产品供给水平,进而协调供求关系。具体而言,可以从以下三方面入手。

其一,继续弘扬“上海精神”,打造“上合组织命运共同体”。“上海精神”从多方面凝聚共识,为成员国合作供给区域安全公共产品奠定了理念基础。其中,共同、综合、合作、可持续的安全观顺应了和平、发展、合作、共赢的时代潮流,有助于成员国增强战略互信,塑造和平稳定的地区环境。开放、融通、互利、共赢的合作观拒绝自私自利、短视封闭的狭隘政策,有助于成员国在维护核心利益的同时实现互利共赢。平等、互鉴、对话、包容的文明观超越意识形态和社会制度差异在求同存异中兼容并蓄,有助于不同文明间的交流对话,凝聚组织认同。“上海精神”具有超越时代和地域的生命力和价值,是上合组织始终保持旺盛生命力和强劲合作动力的根本原因。在2018年4月24日召开的上合组织成员国外交部部长理事会例行会议上,新老成员国的外长一致表示:上合组织在遵循互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”基础上,成为具有威望的新型国际组织以及国际关系体系中有影响力的参与者;上合组织成员国坚定奉行《上海合作组织宪章》的宗旨和原则,秉承“上海精神”理念,继续有效落实《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》和其他上合组织现行法律文件规定,全力发展和深化各领域务实合作,增进团结互信,共谋本地区和平稳定安全,促进持久发展与繁荣。《青岛宣言》重申了这一主张。在2018年10月11—12日召开的上合组织成员国政府首脑(总理)理事会第十七次会议上,各代表团团长再次强调,要恪守《上海合作组织宪章》宗旨和任务,遵循《上海合作组织至2025年发展战略》,继续加强政治、安全、贸易等领域合作,推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系,确立构建人类命运共同体的共同理念。中国在青岛峰会上倡议的“上合组织命运共同体”不仅与“上海精神”一脉相承,也是“人类命运共同体”在区域层面的体现和实践,继承了求同存异、开放包容的核心价值,超越了文明冲突、零和博弈等陈旧观念,是新形势下构建上合组织的组织认同、提升成员国合作供给区域安全公共产品意愿的重要举措。

其二,对接新老成员国的利益诉求,明确安全领域的合作重点。只有深度对接成员国的真实需求,才能发挥上合组织的比较优势,凝聚组织认同。至于成员国多元化的利益取向,上合组织需要依据组织的比较优势,灵活应对、综合平衡。例如,基于阿富汗问题对于本地区的重要性以及印巴加入后上合组织在这一问题上不可忽视的潜力,可以通过进一步强化上合组织—阿富汗联络组的工作等方式“建设性介入”,但同时也要谨防被深度卷入阿富汗乱局而无法自拔。当然,对接新老成员国的利益需求并不意味着组织议题设置的泛化。上合组织需要进一步明确组织的核心议题,避免“任务超载”。很显然,安全合作仍然是上合组织的优先方向,应继续坚持以非传统安全问题为核心议题。新成员加入后不能干扰上合组织的核心议题与合作重点,当然对于一些原有议题新成员也可以有选择参加。未来上合组织在安全领域的重点仍将是打击恐怖主义、分裂主义和极端主义以及非法走私毒品、武器、弹药和爆炸物、核原料和放射性物质,打击跨国有组织犯罪、非法移民和拐卖人口、洗钱、经济犯罪和腐败行为。其中,反恐合作仍然是重中之重,完善地区反恐机构职能是提升上合组织反恐能力的重要举措。

其三,细化供给方式,提升区域安全公共产品的供给水平。就供给方式而言,目前上合组织框架内的区域安全公共产品主要由中俄主导提供或组织成员国集体提供,并未充分挖掘组织内多行为体参与提供、组织对外开放合作提供等供给方式的潜力。相应地,上合组织缺乏有效的融资机制和充足的财力支持,直接影响了公共产品的供给水平。多渠道融资支持体系对于上合组织区域安全公共产品的供给至关重要。随着中亚成员国经济的发展和新成员的加入,这种局面会有所改善。除了发挥成员国政策性融资工具的作用外,还应该探索诸如构建与金融机构和企业的合作平台、注重与区域内外其他机构的合作交流等融资方式来提升上合组织供给区域安全公共产品的能力。就供给水平而言,目前上合组织框架内的区域安全公共产品种类有限,质量有待提高。基于此,有必要全面提升既有公共产品的质量,适时扩充安全类区域公共产品的种类。一方面,要继续供给并完善地区反恐机制、地区禁毒机制、上合组织—阿富汗联络组机制等既有的区域安全公共产品。其中,以地区反恐机制建设为例,应以扩员为契机,进一步发挥上合组织地区反恐机构的作用,继续定期举行以“和平使命”为代表的联合反恐军事演习。印巴两国加入“和平使命—2018”联合反恐军事演习朝此迈出了重要一步对于成员国之间加强情报交流和联合行动、提升安全领域的协调水平和行动能力具有重要意义。另一方面,应根据内外环境的变化进一步扩充区域安全公共产品的种类,拓展与地区安全问题相关的其他安全类公共产品,例如近年来强调的信息安全合作机制、执法安全合作机制等,从而不断提升上合组织应对复杂局面、处置复杂事态的能力。

第三,深化与域内其他安全机制之间的合作,形成互补性供给。成员国的安全需求具有综合性,仅仅依靠上合组织无法满足。因此域内的其他安全机制诸如集安组织等有其存在的合理性。就非传统安全问题而言,例如恐怖主义,其外部性不仅具有跨国性,在一定程度上还具有跨区域性甚至全球性。因此诸如美国等域外大国及其所提供的安全机制有其存在的空间。扩员后,上合组织所涵盖的地理范围进一步扩展,不可避免地会涉及更多的竞争性机制。上合组织必须予以正视,问题的关键在于寻找契合点,促进上合组织与域内其他机制的良性互动,形成互补性供给。

首先,需要明晰地区安全问题的管辖权。明晰区域内不同性质安全问题的管辖权,才能更好地划分不同主体在供给公共产品上的责任,提升区域治理水平。一方面要强化与域内其他组织以及域外大国的合作;另一方面也要防范这些组织或国家对域内事务的非正当介入和干预,审慎应对外部介入对于成员国的负面影响。以反恐行动为例,域外大国和其他国际组织的参与和配合一定程度上符合上合组织的安全利益,可以通过协商合作的方式建立广泛的伙伴关系网,但同时也要谨防某些国家借反恐之名介入成员国的内政事务。

其次,优势互补,实现双赢。上合组织自成立以来,始终秉持开放性原则,重视与联合国及其分支机构、集安组织与欧安组织等国际组织及其成员国之间的交流与合作,特别是在反恐、反毒、情报合作方面。基于地区安全形势的严峻性以及扩员后组织影响力的增强,上合组织在地区安全问题上发挥作用的潜力进一步提升,更需加强对外合作。其中,集安组织在上合组织合作伙伴中无疑占有重要地位。上合组织地区反恐机构长于情报搜集和分析,而集安组织拥有1.5万人的快速反应部队,两者若能以协商合作的方式共同努力,将为保障地区和平创造更多可能性。

第四,对接“一带一路”,发挥经济合作对上合组织地区安全的促进作用。“发展与和平是同一枚硬币的两面。”一方面,区域安全、打击跨国犯罪等区域安全公共产品供给是经济发展的必要条件;另一方面,区域发展合作可以有力地抵制在许多发展中地区存在的国内冲突和不确定性等破坏性因素。尽管上合组织框架下的经济合作相对滞后,但中国倡导的“一带一路”倡议覆盖并超越了整个上合组织地区,与俄罗斯、哈萨克斯坦等上合组织成员国的发展计划实现了战略对接,中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊也在不断推进。“丝路精神”与“上海精神”交相辉映,上合组织是推进“一带一路”建设的重要合作平台。对接“一带一路”,可以深化新老成员国之间的合作基础,促进上合组织地区安全合作的深化。原因有三点:其一,以上合组织为重要平台来推进丝绸之路经济带与欧亚经济联盟(“一带一盟”)的战略对接,一定程度上协调了中俄经济合作立场,为上合组织框架下的经济合作提供了驱动力和战略依托,对于推动上合组织形成新型多边合作模式具有深远意义。其二,以上合组织为连接中枢来推进“一带一盟”与中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊对接与合作,契合成员国的发展需求,有利于整合成员国多元化利益需求,尤其是新成员国印巴的利益需求,能够夯实成员国之间的合作基础,提升组织的凝聚力与竞争力,同时有利于缓解上合组织公共产品供给的融资困境。其三,对接“一带一路”一定程度上也有利于消除上合组织地区内“三股势力”等威胁滋生的经济土壤。

俄、哈、吉、塔、乌、巴六国在2018年上合组织《青岛宣言》中重申支持中国提出的“一带一路”倡议,“肯定各方为共同实施‘一带一路’倡议,包括为促进‘一带一路’和欧亚经济联盟对接所做的工作。各方支持利用地区国家、国际组织和多边合作机制的潜力,在上合组织地区构建广泛、开放、互利和平等的伙伴关系”。尽管印度对于“一带一路”倡议并未做出明确回应,但推动经济发展尤其是基础设施建设和能源合作也是印度加入上合组织的重要考量。

5 结 论

上合组织因共同的安全需求俨然已成为“命运共同体”。维护地区和平、实现互利共赢,需要上合组织成员国携手共进、深化合作。扩员后,上合组织的国际影响力将显著提升。毋庸置疑,安全合作必将继续作为上合组织的发展方向与重要任务,为新老成员国带来更大的安全空间与合作机遇。与此同时,基于成员国的异质性与组织的独特成长阶段,深化成员国之间的安全合作任重道远。区域安全公共产品的供求关系直接影响着上合组织深化安全合作的前景,进而关系到扩员后组织发展的整体前景。上合组织要继续以成员国的共同需求为出发点,以中亚及其周边地区事务特别是非传统安全问题为核心议题,强化经济、人文等多领域的合作;同时,要与时俱进,克服组织内部既有问题的局限,与域内其他机制开展更为积极有效的合作,不断探索深化安全合作的路径,实现区域安全公共产品的有效供给。特别值得一提的是,打造“上合组织命运共同体”将是上合组织未来深化安全合作的重要方向,关系到上合组织发展的整体布局。打造“上合组织命运共同体”,必须充分考虑到以下问题:(1)如何塑造上合组织命运共同体的国际话语权,使得这一理念深入人心。(2)如何协调成员国利益诉求的差异。利益相容是打造上合组织命运共同体的基本前提。(3)如何对接成员国的多元化需求。满足成员国的需求既是培育组织认同的重要路径,也是打造上合组织命运共同体的关键所在。(4)如何夯实上合组织命运共同体建设的实践基础。离开了有力的实践支撑,任何理念都是苍白无力的,必须以相应的战略实践来支撑上合组织命运共同体的建设。这些议题将是上合组织研究的重要增长点,有待进一步探索。


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1.北京山西企业商会;2.天津山西商会;3.太原新晋商联盟;4.湖北省晋商商会;5.河南省晋商会;6.深圳市山西商会;7.河北省山西商会;8.陕西省晋商商会;9.昆明市晋商商会;10.辽宁省山西商会;11.苏州市山西商会;12.鄂尔多斯山西商会;13.山东省山西商会烟台办事处(分会);14.甘肃省晋商商业联合会;15.重庆市山西商会;16.吉林省山西商会;17.南京市晋商商会;18.新疆山西商会;19.青海省山西商会;20.福建省山西商会;21.海南省山西商会;22.宁波市山西商会;23.满洲里山西商会;24.四川省山西商会;25.黑龙江山西商会; 26.日本山西商会;27.山东省山西商会;28.广东省山西商会;29.贵州省山西商会;30.内蒙古晋商联合会;31.晋商联盟控股股份有限公司;32.华夏晋商投资股份有限公司;33.山西省陕西商会;34.江阴市山西商会;35.山西省广东商会;36.青岛市山西商会;37.淄博市晋商商会;38.长治新晋商联合会;39.临汾市新晋商联合会;40.山西老乡会文化传媒有限公司;41.日照市山西商会;42包头市山西商会;43.蒙古国晋商总商会;44.新加坡晋商商会;45.山西省徽商商会;46.哈尔滨市山西商会;47.普洱市山西商会;48.山西省鞋业商会;49.山西省重庆商会;50.太原市西安商会;51.太原市宝鸡商会;52.山西省甘肃商会;53.山西省福建商会;54.太原市成都商会;55.晋城市民营经济联合会;56.浙江省山西商会;57.山西省民营经济促进会;58.中华晋商会;59.山西省物流商会;60.太原市永嘉商会;61.山西省企业在线交流协会;62.太原市网络营销协会;63.山西省黑龙江商会;64.山西省古玩协会;65.中国旗袍专业委员会;66.太原市新平遥商会;67.山西省吕梁商会;68.太原市昔阳商会;69.连云港市山西商会;70.大连市山西商会;71.山西省民间工艺美术家协会;72.廊坊市山西商会;73.山西省民营科技促进会;74.宁夏山西商会;75.加拿大晋商联谊会;76.榆林市晋商商会;77.太原市原平商会;78.山西省果品流通协会;79.太原职业经理人协会;80.山西省国际商会特色产业分会;81.太原市阳泉商会;82.德国国际企业家商会太原代表处;83.山西省民营企业资产置换协会;84.加拿大晋商会(CanadaShanxiBusinessAssociation);85.太原市高新技术产业协会;86.美国晋商总会;87.太原市果品协会;88.徐州市山西商会;89.山西省食品冷链行业协会;90.阳城县中小微企业创新联合会;91.山西省沐浴健康养生行业协会;92.太原市小微企业创业创新协会;93.山西省互联网农商企业联合会;94.珠海市山西商会;95.山西省湖南商会;96.厦门市山西商会;97.太原市平定商会;98.无锡市山西商会;99保定市山西商会;100.葫芦岛市山西商会;101.澳大利亚山西总商会(澳洲晋商总会);102.洛阳市晋商会;103.山西省四川商会。

荣誉顾问

1. 李建国 晋商联盟控股股份有限公司董事长、北京山西企业商会会长

2. 远勤山 大运集团董事长、广东省山西商会会长

3. 樊建川 建川博物馆馆长、四川省山西商会会长

4. 张勇 鑫苑(中国)置业有限公司董事长、河南晋商会会长

5. 杨志刚 《天下山西名人》执行总编

6. 刘之强 博鳌书院院长

高级顾问:

1. 王雪野 中国传媒大学MBA学院副院长

2. 侯宁 知名财经专家、天使投资人

3. 崔满红 山西金融职业学院院长

4. 张跃华 著名书画艺术家

5. 高育新 山西省委直接联系的高级专家正高级工程师、山西平安谷信息技术有限公司董事长

荣誉理事长:振东集团总裁李安平

荣誉副理事长中国石油流通协会秘书长王文澜

发起理事

陈明亮 北京福阅投资有限公司 总裁

郝鸿峰 酒仙网 董事长

李亚斌 中投亿星新能源投资有限公司 董事长

赵贵廷 北京金典永恒公关策划有限公司 总裁

王丽红 山西晋商会馆有限公司 董事长

王向东 北京山西企业商会常务副会长

宋文斌 山西领先大屏传媒 总经理

李亚栋 山西汇银安盛投资有限公司 总裁

上官军乐 山西豪门吉品 董事长

常务副理事长:

山西上党振兴现代农业集团有限公司董事长 牛扎根

信通中国董事长兼CEO 郝金玉

副理事长:

赵一弘 碧生源董事长

张文泉 戎子酒庄董事长

卫江峰 临汾新晋商联合会会长

高山 广州世腾环保包装有限公司|山西龙腾鑫悦食品有限公司(品牌产品:高山五谷纯粮酿正宗山西老陈醋) 董事长

吴沪先 长治市北方富泰投资有限公司董事长(中国晋商俱乐部长治市运营管理中心主任)

彭晋峰 晋城市长江实业集团董事长(中国晋商俱乐部晋城市运营管理中心主任)

龙雪松 白鹭南沙总部董事长(中国晋商俱乐部广东省运营管理中心主任)

史光荣 蒙古国晋商总商会会长 北京晋华投资有限公司董事长

段晓辉 众创空间科技集团总裁(双创与投融资委员会主席)

侯计香 中德橡树园董事长/德国晋商俱乐部主席

石勇 山西晋源通能源科技有限公司董事长

--秘书处--

刘文斌:晋商生态研究院院长,中国晋商俱乐部秘书长,全面负责晋商生态的战略规划设计。

石磊:副秘书长,兼任文化传媒委员会主任,以委员会资源为依托,负责俱乐部文化传媒产业类项目组织、调研、风控、执行。同时兼任晋商年会导演。

赵锐:副秘书长,兼任媒体工作委员会主任,负责以俱乐部为基础、以媒体工作委员会媒体专业资源为依托,以发现传播当代晋商之美为起始,传播当代民营企业家之美,负责运营管理和维护“商帮网”。

穆志明:副秘书长,兼任养生委员会主任,负责为中国晋商俱乐部联合发起机构及理事提供健康养生方案。

李志:副秘书长,负责中国晋商俱乐部北京总部日常联络工作。

 

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